作 者

刘闯，农业农村部管理干部学院助理研究员

韩旭东（通讯作者），四川大学公共管理学院副研究员

舒全峰，清华大学公共管理学院助理教授、中国农村研究院助理研究员

刘璐，浙江大学公共管理学院百人计划研究员

01
问题提出

数字乡村建设是推进乡村全面振兴的重要内容，数字技术应用为乡村振兴注入了新的活力。《数字乡村发展战略纲要》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《乡村建设行动方案》《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》等中央文件均提出加强数字乡村建设。在国家顶层设计和政策推动下，我国乡村数字基础设施发展水平不断提升，数字技术已渗透到农村生产生活的方方面面。随着数字技术的深入应用，我国乡村治理正逐步向智能化、数据化、精细化方向发展。政府推动先进的数字技术与乡村治理体系深度融合，有助于优化乡村治理结构，提升决策的科学性、服务的精准性和管理的透明性，以实现治理模式的变革和创新，进而提升乡村治理体系和治理能力现代化水平，为乡村振兴战略实施奠定坚实的基础。

数字技术正在赋能并重塑乡村治理的形式和结构，助推乡村治理走向善治。乡村数字善治是数字技术赋能乡村事务管理实现有效协调、合作与监督的过程，其根本目标是将数字技术应用于社会活动中，以科学和理性的治理理念疏通数字技术赋能乡村治理的流程化节点阻碍，实现乡村自治、德治、法治、智治良性运行的目标愿景。近些年，我国数字技术赋能乡村善治已取得显著成效。乡村数字服务平台建设以及基层政府电子政务的正向外溢优化了政府服务流程和提升了服务智能化水平，增强了乡村治理相关主体的能动性与参与效应，比如数字积分制促进了居民决策参与。同时，数字技术的跨时空链接功能，创造了乡村治理相关主体“共同在场”的场景，增强了乡村熟人社会网络建构、村民间感情维系以及社会工作群体融入，降低了治理中的服务、沟通、协调等成本。此外，数字技术推动了乡村共同体建设，促进了城乡要素流动，提升了基层干部管理服务能力。

然而，数字技术赋能乡村治理的“双刃剑”效应日益凸显，由此产生了乡村数字治理的“负能”问题。一是数字技术与传统乡村社会融合出现矛盾。信息化手段使得基层干部脱嵌于村庄具体治理场景，或者过于技术化的治理忽视了习惯于传统治理群体的感受。二是数据质量参差不齐和标准不一影响治理效果。治理数据碎片化、低质、重复，导致数据难以被高效整合和决策者认知资源的无谓消耗。同时，数字工具的重复开发和分散使用，使得信息获取缺乏全面性和精准性，无法在使用中发挥预期性作用 。三是数字技术推广增加了基层负担。基层干部在应用数字技术提升服务效率的同时，也可能容易陷入打卡、上报、填数等事务性工作中，不但未能减负，反而降低了办事效率。

对于数字技术赋能乡村善治的实践困境，现有研究给予关注并进行了不同程度的反思，但仍缺乏对此问题及其成因的系统梳理。本研究聚焦乡村数字善治的实践困境，基于文献梳理和实践归纳，采用嵌入式治理视角，建立 “技术—制度—主体”三维分析框架，为系统解读乡村数字善治的实践困境提供结构化路径，并结合各地治理创新实践探讨乡村数字善治的调适策略，以实现数字技术与乡村治理深度融合，进而推动数字时代乡村治理沿着数字向善的方向转型升级。

02
基于“技术—制度—主体”的乡村数字善治实践逻辑框架

嵌入式治理可追溯至卡尔·波兰尼提出的“嵌入”概念，意指“社会关系被嵌入社会经济体系中”，一般意义上指一事物进入另一事物中的过程或者结果。后来学者不断丰富“嵌入性”概念内涵，向包括公共治理在内的其他领域延伸，发展出了结构嵌入、关系嵌入、文化嵌入、技术嵌入等理论概念。其中，技术嵌入是一个动态发展演变的过程。张娇和王健在研究技术向度的设计时发现技术嵌入设计经历了浅度嵌入、深度嵌入、过度嵌入、适度嵌入四个阶段，分别对应了生存技术设计、经验技术设计、科学技术设计、有机技术设计四个阶段。基于嵌入式治理理论视角，周建勇提出了“党建嵌入式治理”，分析指出政党嵌入治理是实现党的建设进而以党的建设推动治理的有效路径。高恩新分析了技术嵌入公共治理的过程，从工具性嵌入、权力性嵌入、能力性嵌入三个维度展开，在技术嵌入方面丰富了嵌入式治理的理论内涵。骆飞和门理想建构“治理结构—技术嵌入”二元分析框架解构了政企合作模式的基本特征和内在逻辑。总体而言，现有研究从不同维度研究了嵌入式治理，特别是技术嵌入治理的作用机制和路径研究，对理解数字技术嵌入乡村治理带来的影响大有裨益。但若只从狭隘的视角认识数字治理的工具性，忽视数字技术对基层治理生态的动态塑造，缺乏对整体发展趋势的研判，割裂数字技术嵌入基层治理产生的变革性影响，将无法呈现基层治理数字化转型的深层机理，也不利于正确对待数字技术与深化数字技术在基层实践中的应用。

在治理实践中，技术嵌入治理并与其融合的过程亦呈现出一条动态发展轨迹。从基于时间变化的纵向层面看，技术嵌入治理的融合过程可以划分为四个阶段：应用、摩擦、调适和融合，每个阶段都面临着不同的挑战与机遇。从基于事物关联的横向层面看，技术在治理中的嵌入效果，不仅与技术自身进步紧密相关，也与配套的制度以及各方主体的适应性紧密相关，这一过程还塑造着相关制度和参与主体的特性。当前，针对数字技术在乡村治理中应用，研究多集中于技术应用和摩擦（即实践中的困境）阶段的探讨，而对于技术嵌入过程中调适阶段的经验总结相对匮乏。尽管已有研究从技术、制度、主体维度进行了探讨，但尚缺乏系统化的整合性分析。基于实践观察，目前全国各地已不同程度地引入数字治理工具，大部分地区的乡村数字治理则处于从摩擦阶段向调适阶段过渡的时期。鉴于此，结合数字技术的特性，构建一个“技术—制度—主体”三维乡村数字善治实践逻辑框架（如图1所示），以深入剖析数字技术赋能乡村善治过程中所遭遇的摩擦及其成因，并探索在数字治理调适策略方面的经验，以期从中提炼数字技术嵌入乡村治理调适阶段的重要启示。

在乡村治理体系中，技术应用、制度建设以及各类主体（如政府部门、社会组织、企业、村干部、村民等）相互影响，技术不仅是提升效率和效能的工具、连接治理要素的“中介”，更是推动制度创新和主体行为变革的催化剂；制度为技术的融入和主体的行动提供了规则和保障，确保治理活动的正当性和规范性；主体是治理实践的执行者和受益者，其参与和反馈不断优化着技术与制度的结合。“技术—制度—主体”三维框架形成了一个相互促进、互为支撑的乡村治理结构，技术、制度、主体三者协同发挥作用以实现乡村善治的目标，促进乡村治理体系和治理能力现代化。

图1 基于“技术—制度—主体”的乡村数字善治实践逻辑框架

但是，数字技术嵌入乡村治理，在激发乡村治理积极变革的同时，也可能引发潜在的偏差。尤其当数字技术使用未能恰当地与乡村治理实际需求相结合时，其原本的作用旨在“赋能”可能逆转为“负能”，这导致在技术、制度、主体维度上出现不同程度的乡村数字善治目标偏离的实践困境。具体而言，在技术维度上，可能存在数字技术负担问题，政府对数字技术的过度依赖或数字工具的不当使用可能会加重基层治理负担，导致服务资源浪费，同时使得数字技术应用的边际效益降低；在制度维度上，可能会陷入数字形式主义困境，在数字化浪潮下盲目追求治理的数字化，尽管实现了形式上的数字化，却缺乏实质性的治理改进，制度建设滞后于数字技术发展；在主体维度上，可能出现数字治理悬浮问题，数字技术在落地过程中与实际情况存在一定的脱节，过分关注数据的数量而忽视了治理的质量，导致基层治理浮于数字表面。数字技术的赋能效应建立在数字工具的正确使用和其与传统治理方式适应性整合的基础之上。在实际应用中，数字技术的复杂性往往超出了乡村现有的治理能力，相关制度与政策又常常跟不上技术变革的步伐，主体在数字素养、认知模式和应用能力上存在不足。在数字技术迅猛发展的冲击下，原本应协同互动的技术、制度与主体之间将出现裂痕。这种割裂不仅削弱了三者的协同效应，造成资源和信息的错配，还导致治理过程中的决策滞后和执行障碍，直接影响乡村治理的效率和质量，阻碍乡村善治目标的实现。

对此，为有效应对数字技术在乡村治理中带来的挑战，亟须针对数字技术赋能乡村善治的实践困境进行策略性调适，也即从技术、制度、主体等维度建立针对性策略，减少乡村治理中数字技术的“负能”影响。在技术维度上，要着力打造功能齐全的数字综合服务平台，整合现有数字工具，避免资源的浪费和重复使用。同时，需要降低数字技术应用的门槛，以提升用户体验效果，确保这些数字技术能够真正惠及乡村。在制度维度上，需要对现有的数字管理体系进行审视和改进，推动数据资源的有效整合与共享，并完善数字监管规则，以确保数字治理的透明度和公平性。在此基础上，需优化政府部门的职能结构，切实减少和避免数字化治理过程中的形式主义，确保数字技术的应用能够真正提高乡村治理的效率和质量。 在主体维度上，提升基层干部和农民的数字化素养和技能是关键，需要加强对乡村治理数字化人才的培训和教育，进而增强他们应用数字技术的能力，为乡村治理的数字化转型储备足够的人才。

综上，通过构建“技术—制度—主体”分析框架，有助于理解数字技术嵌入乡村治理摩擦阶段的实践困境，进而探寻破解困境的调适策略，以便更好发挥数字技术应用在推动乡村善治方面的积极作用。

03
乡村数字善治实践困境的表现及其成因

数字技术嵌入乡村治理促进治理结构优化和效能提升，能够有效推动乡村治理走向善治。但在数字技术嵌入乡村治理的过程中，数字技术并非处处体现赋能效果，而是与现有的乡村治理场景在技术、制度、主体维度上存在摩擦，即存在不同程度的乡村数字善治目标偏离的实践困境，主要表现为技术维度的数字技术负担、制度维度的数字形式主义、主体维度的数字治理悬浮。究其原因，这主要受到数字技术应用不合理、数字管理制度不科学以及数字素养积累不充足的影响。结合理论分析框架，乡村数字善治实践困境的表现及其成因具体分析如下。

（一）乡村数字善治的实践困境

1. 技术维度：数字技术负担

随着乡村治理数字化转型，数字技术嵌入乡村治理的应用场景增多，比如各种数字工具的广泛应用，在带来乡村治理变革的同时，也给基层干部和农村居民都带来了较大的数字技术负担。

一是加重基层干部的工作负担。数字技术应用带来各种形式的数字“隐形工作”，无形中增加了基层工作人员的任务量，甚至可能导致其产生数字倦怠。同时，数字技术碎片化引致乡村治理任务碎片化。比如，基层干部通过微信群沟通协调通常是建立“一事一群”，而乡镇工作的特征是“上面千条线，下面一根针”，身兼多职的基层干部不得不建立和同时应付多个微信群，“指尖上工作”的任务量不断增加，容易陷入回复信息和跟进不同微信工作群而难以抽身的“数字泥淖”。此外，目前数字技术无法完全解决信息不对称的问题，这使得村民的个人意愿、特殊情况等不规则信息难以被数字平台捕捉，进而导致基层干部仍需进行大量的实地摸排工作。

二是增加基层政府的技术支付成本。目前政府推广的数字工具多为公共产品，在前期，数字工具的开发和维护成本巨大，而各种小程序或APP的功能重叠且使用效果甚微。比如东部沿海地区某县在推动数字乡村建设中匆忙上马各种数字工具，并承包给第三方开发和运营，支出费用高达300万元。

三是加大农村居民适应新技术的压力。数字技术应用对农村居民，特别是对老年群体或文化程度较低群体的技术适应能力提出较高要求。目前乡村留守老人居多，他们的数字素养普遍不高，在学习和使用数字工具时会遭遇很多困难。但是随着村务、政府信息通知等许多业务迁移到网上，某种程度上，“数字鸿沟”使得农村社会弱势群体使用数字工具的“弱势地位”更加凸显。尤其是一些地方政府为了加快推进乡村治理数字化，在引进数字系统或数字工具初期，激进地实行业务工作全盘上网、上机器，这间接导致对数字技术不熟悉的村民无所适从，出现“数字下乡，乡村不动”的现象，也偏离了政府推广数字技术推动基层干部服务人民的初衷。

2. 制度维度：数字形式主义

政府在进行电子化政务、信息化管理、数字化监督等工作中，容易出现脱离群众、一味注重数字的数字形式主义问题。

一是盲目追求数字化的倾向。数字技术的工具理性特征强化了事件处置的规范化和程序化，这与政府科层制中量化考核的管理逻辑相契合。由于数字技术备受各地政府青睐，且被广泛应用于基层治理工作，这导致一些政府部门在管理中出现“为数字化而数字化”的现象。一些地方政府甚至热衷于搞数字化政绩工程，不顾实际开发各种政务APP和小程序。比如基层政府依靠行政命令推行数字化办公，导致日常工作“微信化”、基层事务“表格化”、线上学习“数量化”等形式主义层出不穷。

二是过于注重形式的数字化。在数字乡村建设中，上级政府加强了痕迹管理，要求下级工作保留各种台账、照片、视频、记录，以确保各种工作得以顺利执行和细化落实。这种“处处留痕、事事有迹”的要求，一方面体现了工作的规范性，另一方面也加剧了基层干部的数字形式主义行为。比如同时面临多重任务的下乡干部根据上级要求，进村第一步是拍照和上传视频打卡，可能导致许多干部开展工作时不得不分心，无法专注于工作本身。

3. 主体维度：数字治理悬浮

当数字技术应用与基层治理主体的需求产生脱节时，乡村数字治理容易出现技术应用并未取得实效而实际空转于服务主体之上的数字治理悬浮问题。数字治理悬浮是理性设计与实际需求不匹配的结果，主要表现为数字治理方式脱离实际和服务质量让位于数量两方面。

一是数字治理方式脱离实际。当政府部门过于强调数字技术推广时，数字技术应用很可能与农民实际需求不相匹配。同时，数字考核下的指标量化迫使基层干部不得不“对标对表”执行，减弱了基层干部现场工作的自主性和灵活性，容易忽视农民群体的心理感受、习惯性接受方式以及认知水平，这使得政府的数字化治理目标在执行中被层层消解，乃至村庄和农户层面已十分弱化或空转。

二是服务质量让位于数量。数字平台建设主要通过注册量、点击量、浏览转发量等方式考核基层政府受民众的关注度、响应上级政府的积极度。下级政府为了获得上级政府的关注和认可，要求基层干部利用数字平台加大宣传，比如维护微信公众号、运营各类数字平台账号、增加点赞和转发量。在过度宣传情况下，基层干部不得不将大量时间精力用于上传数据，乃至制造数据，出现服务形式化和质量让位于数量的结果。

（二）乡村数字善治实践困境的成因

数字技术在嵌入乡村治理的摩擦阶段出现数字善治的实践困境，其深层次原因主要包括数字技术应用不合理、数字管理制度不科学以及数字素养积累不充足等。

1. 数字技术应用不合理

在乡村数字善治实践中，一些地方政府盲目发展数字平台和数字工具的倾向在一定程度上给基层干部带来了数字技术负担，这与数字技术应用不合理有关，主要表现为对数字工具过度依赖、忽视数字技术服务质量、数字工具的过度使用等。

一是对数字工具过度依赖。数字技术应用降低了上下级政府和部门间的信息传递成本，使得上级政府能通过一张图表的数据了解基层运营状况和干部工作情况。由此，地方政府在积极支持乡村数字化工程建设中，不断加强数字化考核方式和增加数字化考核内容，甚至渐有“无数据不决策，无数据不治理”的发展趋势。政府过度依赖数字工具的行为可能导致上下级政府面对面交流汇报和沟通机会减少，造成上级政府对数字背后的实际情况缺少了解，久之则出现数据式治理与乡村社会发展实际的脱嵌。

二是忽视数字技术服务质量。数字技术应用与标准化建设便利了上级部门对下级部门的任务考核和干部行为监督。基层干部面临量化的考核表，往往采取对表执行的方式，上面要求的就做，不要求的则往后推。对表执行尽管有利于干部责任分工清晰化，但这也减少了基层干部灵活处理复杂事务的空间和余地，降低了使用数字技术开展服务的质量和效果，同时也容易忽视依托数字工具在服务内容整合、用户体验提升、数字工具便利性增强等方面的努力，陷入为数字化而数字化的数字形式主义中。

三是数字工具的过度使用。在数字乡村全面建设中，基层政府各部门都尝试推动数字化转型和建立本部门的数字平台，在提升工作效率和治理效果的同时，也导致数字工具被过度使用。比如基层政府创建多个微信群、政务APP和数字管理平台，初衷是为了提升工作效率，但实际上消耗了基层干部相当多的时间和精力。在一些地方，政府要求驻村第一书记每日通过小程序按时上报打卡、定位、填表和入户等信息，这种行为对提升当地乡村治理能力的作用有限。

2. 数字管理制度不科学

在乡村治理数字化进程中，一些地方政府将数字化覆盖率等同于治理现代化，忽视乡村社会的复杂性，数字管理制度不科学导致政策执行偏差与技术至上主义、技术应用与乡村实际需求脱节，以及管理机制与治理目标错配。数字管理制度不科学主要表现为工作任务层层加码、政绩观驱动数字技术应用和考核指标逐级数据化。

一是工作任务层层加码。政府科层官僚系统中的压力型体制通过层层加码和下达考核任务进行运转。数字技术应用增强了上下级关联，重构了信息沟通机制，降低了信息传递成本，但是，也强化了工作任务分派和考核目标的制定，出现线上文山会海、网络痕迹主义、制造政绩泡沫等现象，最终导致数字技术应用加剧地方形式主义现象。

二是政绩观驱动数字技术应用。在考核晋升压力下，有的地方政府可能会因上级行政压力或为满足上级考核要求，追求“短平快”的项目，忽略政府基本运行规律与基层实际需求，盲目引进和推广数字技术，导致一些基层干部以形式化方式应对上级部门的官僚式任务安排。

三是考核指标逐级数据化。在与数字化结合过程中，监督检查常常依据数据评估工作绩效。政府各级部门引进数字技术平台、小程序或APP，实施数字化工程改造，各项工作任务也逐渐与数字化工作结合，被纳入年度考评环节。基层干部下村时被要求实现各项工作任务数字化，这在一定程度上可能导致基层干部产生打卡式走过场的形式主义行为。

3. 数字素养积累不充足

根据中国社会科学院信息化研究中心2021年发布的《乡村振兴战略背景下中国乡村数字素养调查分析报告》显示，农村居民数字素养比城市居民低37.5%。农民数字素养不足影响了数字技术嵌入乡村治理的程度和效果，加之基层干部自身对数字技术知识理解有限或推广数字工具方式不恰当，最终产生数字治理悬浮问题。数字素养积累不充足主要表现为数字技术门槛导致治理主体无法有效参与、治理主体数字化思维不足降低了服务效果。

一是数字技术门槛导致治理主体无法有效参与。部分数字技术应用对治理主体存在较高的技术门槛要求。农民群体因年龄、受教育水平等限制，在数字化认知、数字化思维、数字化技能方面存在不足，特别是农村留守老人、残疾人、文化程度偏低的群体，无法很快达到数字技术门槛标准，在数字工具使用上存在障碍。这使得政府许多需要依托数字工具完成的治理任务在基层无法得到有效落实，基层数字化治理创新工作在向下推行时逐渐处于悬置状态。

二是治理主体数字化思维不足降低服务效果。基层干部和农村居民，特别是上了年纪的农民群体的数字思维整体发展较慢，然而，数字技术已经在政府和市场主体的合力推动下快速渗透到农村，这使得基层干部和农村居民都面临被动接受的状况。一些基层干部和农村居民习惯于熟人社会生活方式，倾向于面对面解决问题，尚不习惯线上的服务方式。此外，一些基层干部无法深入理解数字化治理的长远意义，在推广数字工具时积极性不足，仍然坚持原有的服务方式，从而造成数字治理空转。

                                   04
               乡村数字善治实践困境的调适策略

针对数字技术嵌入乡村治理过程中出现的各种各样的实践困境，一些地方政府因地制宜进行治理创新，尝试着不同的数字技术嵌入乡村治理的调适策略。目前地方政府已在技术、制度、主体等维度积累了丰富的数字技术应用策略性调适的经验，为实现数字技术嵌入乡村治理从摩擦与调适阶段过渡到有机融合阶段提供了经验借鉴。

（一）发展数字综合平台，提升数字工具体验

数字技术赋能乡村治理，打通服务乡村的“最后一公里”，需要有效解决乡村治理中数字工具泛滥、质量不一、技术门槛高等问题，而发展乡村数字综合平台，统筹多方资源，有利于突破地理空间、体制机制、技术手段的束缚，优化乡村数字服务，降低技术应用成本。

一是开发综合性数字平台。一些地方政府从解决群众基本需求和干部工作痛点的角度出发，依托企业探索开发综合性数字管理平台，将不同功能的APP或小程序整合在同一个信息共享平台，不仅减少了数字工具泛滥和降低了数字技术门槛，也提升了数字工具使用体验，促进数字技术赋能乡村善治。以腾讯“为村”和阿里“乡村钉”两大乡村数字综合平台为例，前者基于微信基础功能将村庄通信、村务公开、教育培训、直播营销、远程医疗、资产管理等功能进行整合；后者基于钉钉基础功能在县域范围内将人员管理、村务党务管理、人居环境整治、气象播报、直播电商、法律咨询、生活缴费等功能进行整合。它们都避免了村民必须安装多个APP才能实现诸多服务功能的问题，既便利了村民操作使用，也增强了村民的数字体验感。比如四川省德阳广汉市较早引入腾讯“为村”数字平台，引导党政机关入驻平台提供便捷高效的政务服务，推动“线上活动、线下行动”，引导群众参与基层治理，形成共建共治共享的良好格局。

二是推进数据融合共享。通过部门协作增强数据信息的收集、整合和分析能力，实现数据共建共享，增强基层治理效能。一方面，建立相应要素的数据标准体系，开发大数据共享管理平台，实现数据的互联互通和共享利用；另一方面，发挥数字乡村建设多主体联动效用，增强数字化集成功能与赋能效应。比如四川省泸州市纳溪区在全国率先启动新型智慧城市建设，线上运行政务协同治理数字工作平台，推进公共数据标准化，打破部门“数据孤岛”，实现区域内各部门数据信息联通，降低各级部门的信息搜寻成本。

（二）改进数字管理工作，优化部门职能结构

为减少数字形式主义，地方政府在制度建设上成立了专门的数字管理机构，优化基层政府职能结构，理顺数字治理的分工，以引导并促进数字技术嵌入乡村治理正向作用的发挥。

一是改进和优化数字管理模式。完善数字管理顶层设计，进行全面统筹和系统分工。一方面，建立部门协同机制，减少乡村治理中数字管理功能重复设置和过度建设，同时设置专门部门协调统筹大数据管理，推动全流程数字管理制度体系建设，形成一支专业的数字化管理队伍。比如浙江省较早形成了数字管理专门机构，在省、市（区）、县（市、区）三级组建大数据管理局、乡镇设置数字管理办公室、行政村设置数字管家。另一方面，逐步优化基层政府职能分工与重组，更好适应乡村治理数字化转型发展趋势。重庆市探索了“141”基层智治体系模式，即建立一个镇街基层治理指挥中心，构建党的建设、经济发展、民生服务、平安法治“四板块”，实施党建统领网格治理专项行动，其重点在于政府深化乡镇（街道）综合行政执法改革，推动职能体系重构、运行机制重塑、资源力量重组，进而助推乡村数字治理转型。

二是完善数字监管规则。数字监管规则不完善会导致数字技术滥用和数字形式主义，乃至产生数据安全治理问题。当下政府的数字平台多为外包技术公司负责开发和维护，强化对开发者和运营者的监管和规范，有利于避免信息泄露或信息传递失真。比如浙江省已出台《浙江省域空间治理数字化平台管理办法（试行）》文件，规范了省域空间数字化治理平台的管理运营与职责分工。此外，政府部门制定数字考核指标，在把相关信息浏览量、转发量、点赞量作为考核依据时，要注意回归数字工具服务实效的考核，避免基层干部“为数字而数字”。

（三）提升全民数字素养，增强技术应用能力

推进乡村治理数字化转型，关键在人。基层干部和农村居民是乡村治理数字化转型的一线实践者，是推动数字技术服务真正落地乡村而非处于悬浮状态的基础性力量。

一是提升基层干部和农村居民的数字素养和技能。克服乡村数字治理悬浮，不仅需要完善乡村数字基础设施，更需要提升基层干部和农村居民的数字素养。政府通过创造技能培训机会、组织实地参访、开展交流学习等方式，提升基层干部和农村居民的数字获取、分享、使用等综合能力。同时，社会工作介入数字乡村治理，有助于增强村民的数字适应能力，实现数字技术与乡村治理的耦合。

二是加强乡村治理数字化青年人才培养。鼓励和支持高校、职业学院等开设数字化相关专业，特别是根据数字乡村建设需求开设相关专业课程，为未来数字乡村治理提供坚强有力的年轻数字人才基础，也助力带动和增加乡村人才对数字工具的实际需求。2021年，中央网络安全和信息化委员会印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》，提出到2025年，全民数字化适应力、胜任力、创造力显著提升，全民数字素养与技能达到发达国家水平，要求实施公民数字参与提升工程；开展数字助老助残行动；引导企业和社会组织参与农民数字技能提升工作。比如河北省崇礼区农业农村局结合高素质农民培育项目，开展农民数字技能线上线下融合培训，依托“农民手机应用技能培训”，线下开展以乡村旅游、农产品电商营销、手机常用功能应用、网络安全为主要内容的课程；依托“全国农业科教云平台”，指导学员手机安装“云上智能APP”。再比如上海市宝山区委网信办联合罗泾镇采用“理论、实操、互动”的模式，开展面向村干部、社区工作者、本地农户、回乡创业者、返乡大学生的“乡村振兴·直播运营赋能”系列培训活动，为当地乡村数字治理储备人才。

05
结论与启示

（一）结论

在追求乡村数字善治目标的过程中，数字技术嵌入乡村治理通常会经历技术的应用、摩擦、调适和融合四个阶段。当下乡村数字治理出现了技术维度的数字技术负担、制度维度的数字形式主义和主体维度的数字治理悬浮等实践困境。究其原因，主要与数字技术应用不合理、数字管理不科学和数字素养积累不充足有关。面对乡村数字技术赋能乡村善治的实践困境，地方政府对乡村治理数字化变革行为进行了不同程度的策略性调适探索，主要包括发展数字综合平台，提升数字工具体验；改进数字管理工作，优化部门职能结构；提升全民数字素养，增强技术应用能力，进而发挥“数字向善”的功能，促进乡村善治目标有效实现。

（二）启示

综上分析，为实现数字时代的乡村治理体系和治理能力现代化，地方政府通过引进数字技术，赋能乡村治理走向善治，使得传统乡村治理形式和结构发生重大变化，数字技术应用不再新奇，日益成为乡村治理的重要力量与支撑。然而，实现乡村数字善治的目标并非一蹴而就，而是一个长期的过程。针对数字技术嵌入乡村治理中出现的技术、制度、主体维度的实践困境，一些地方政府开始理性认识数字技术的投入成本和应用效果，在引进数字工具时，已不仅仅满足“用”的标准，而是要“用好”，平衡技术工具理性与价值理性，以此推动数字技术赋能乡村善治，引导乡村数字治理回归“治理为民”的本质。这说明当下地方政府推动数字技术嵌入乡村治理，不再一味地高歌猛进，而是需要从“技术、制度、主体”维度进行相对理性的策略性调适。这为政府推动乡村治理数字化转型提供了如下启示。

一是在技术维度重视数字技术应用的因地制宜性。传统乡村治理模式难以适应数字时代乡村治理现代化发展的新要求，需要引入新治理手段助推乡村善治目标实现。但是各地的治理状况、管理制度、风俗习惯和发展阶段不一，盲目引进过多数字技术，只会增加基层负担和治理成本。因地制宜引进数字技术，开发适合农村居民使用的数字工具，是避免带来数字技术负担、数字形式主义和数字治理悬浮的前提，也能够使数字技术发挥关键作用，有效提升数字技术与传统治理方式的耦合度，进而推动传统基层治理方式深层次变革。

二是在制度维度注重管理制度设计的上下互动性。在推动乡村治理数字化转型中，地方政府扮演着主导角色，主要体现为自上而下推动的单向机制。在乡村数字治理策略性调适数字技术应用过程中，地方政府应重视和吸纳基层的治理创新经验，打通管理制度壁垒和阻碍，采用自上而下与自下而上相结合的推动方式，以更好地破解数字善治的实践困境，提升数字技术的适用性、便利性与有效性，从管理制度方面增强上下互动并降低多元主体参与乡村数字治理的成本。

三是在主体维度积极培育乡村数字治理的内生动力。乡村治理数字化是未来乡村建设的重要方向，但数字技术下乡更多是政府政策导向下的推动，乡村数字治理可持续性受到挑战。地方政府需要在引进和推广数字技术过程中，注重培育乡村数字治理的内生发展动力，关键在于发挥政府、社会组织、乡村精英等多主体的参与和引领作用，带动基层干部和农村居民提升参与乡村数字治理能力的积极性，推动乡村数字治理在策略性调适中顺利过渡到有机融合阶段，进而实现乡村治理 “数字向善”的目标。

来源：《社会治理》2025年第3期。