【摘要】在“十四五”收官与“十五五”谋篇交汇的历史节点，数字政府已从技术工程导向的系统建设阶段，迈入制度重构与治理范式跃迁的战略转型期。本文基于第二届数字政府40人论坛的核心议题与代表性发言，提出数字政府当前面临三重深层转向：从工具逻辑向制度逻辑的转向，从边界模糊向责任重构的转向，从信息集成向智能国家构型的转向。文章指出，数字政府的未来走向不应被简化为行政效率的提升或系统集成的升级，而应定位于国家能力再组织、公共价值再锚定与制度体系完善的战略平台。在生成式人工智能深度嵌入治理过程的当下，治理权责边界、问责制度框架与技术规训结构面临重构压力。基于此，本文主张推动数字政府建设从“第一曲线”的工程驱动跃迁至“第二曲线”的制度驱动，强调以制度嵌入、价值导向与协同治理为基础的治理逻辑再造，为“十五五”时期构建更具弹性、合法性与公共性的数字政府提供理论支撑与政策启示。

【关键词】数字政府；智能国家；制度重构；治理责任；生成式人工智能

“数字政府”作为数字中国战略的重要支柱，正处在关键历史节点：“十四五”时期相关制度架构与技术基础初步成型，平台集成、流程再造与治理模式创新取得重要进展；同时，“十五五”蓝图即将绘就，面对生成式人工智能、数据要素市场化、城市智治跃升等新趋势，数字政府如何从“功能整合”跃迁为“范式重构”已成为亟待回应的治理命题。数字政府建设不再只是“上技术、搭平台”的工程性任务，而正在转化为深层次制度重塑与国家能力再造的系统变革。

值此交汇之际，第二届数字政府40人论坛于2025年4月27日在清华大学召开，汇聚政产学研各界智慧，呈现当下数字政府理论认知、实践经验与战略方向的多维图景。与会专家在论坛中深入探讨了数字政府建设中的边界划分、技术驱动、协同治理等议题，既展现了实践层面的丰富经验也反映了理论上的深度思考。江小涓教授在大会上的发言为本次会议奠定了鲜明的理论基调。她指出，数字政府建设不能止于运用数字技术创新服务和治理方式，不能仅以线上办事多少和流程是否顺畅作为主要标准，更不能替代行政体制改革和政府职能转变的根本要求。否则，将可能在线上复制一个自身改革和职能转变不到位的行政体系，甚至塑造各方边界划分不当的治理模式。改革开放以来，我国一直强调资源配置更多地交给市场，将社会事务更多地交给社会和公民自主管理，而这种边界划分原则在数字时代依然需要坚持。在公共数据治理方面，她呼吁必须坚持公共利益立场，平衡好共享开放和开发利用的关系，促进公共利益最大化，并警惕数智辅助决策对公共治理基础价值观的挑战。

本文正是立足于这一关口性重要会议提供的学术观点，试图超越就事论事的经验回顾，转向对数字政府未来走向的结构性、理论性与战略性探讨。我们认为，数字政府当前面临三个深刻转向：从技术工具向制度机制的转向，从边界扩张向责任厘清的转向，从信息化逻辑向智能化国家的转向。这一过程不仅关乎技术的适配与治理的升级，更关乎国家治理模式的现代性根基与制度生命力的持续进化。

因此，本文聚焦“历史关口之上数字政府将何去何从”这一核心命题，在系统梳理第二届数字政府40人论坛的核心议题基础上，提出关于数字政府治理理性重构、制度边界再塑、范式跃迁路径与战略再出发等方面的原创性判断，以期为“十五五”时期的数字政府发展提供理论支撑与战略启示。数字政府的未来发展，既需要科技创新的驱动，更需要制度创新的赋能；既要关注效率提升的工具价值，更要重视公共价值的指引作用；既要解决当下治理难题，更要构建面向未来的治理新范式。

一、历史关口与问题重构：数字政府的国家使命新诠释

在中国式现代化推进进入深水区、改革进入系统性集成的新阶段，数字政府不再是一个部门性、事务性的议题，而是成为国家治理结构转型与治理能力跃升的“总开关”与“强引擎”。2025年作为“十四五”与“十五五”的承前启后之年，数字政府的任务与定位已然发生深刻转变，不再仅仅对应行政流程的数字化、公共服务的线上化，而是关乎技术革命、国家能力重构与政治制度现代化之间的复杂联动，其“国家使命”的内涵亟需重新诠释与系统阐发。

本届论坛诸多主旨演讲回顾了“十四五”时期数字政府的实践建设。回溯“十四五”以来的数字政府建设路径，不难发现其总体发展呈现出由“体系建构”向“机制融合”演进的阶段性特征。从“一网通办”“一网统管”“一网协同”到各地纷纷设立数据局、重塑职能边界，再到12345市民热线、数据要素市场试点、“接诉即办”机制等多元治理创新的数字化演进，数字政府逐渐完成了由“平台搭建”向“制度嵌入”的初步过渡。这一进程显示出数字技术正在从外围支撑角色向制度中枢渗透，既体现了技术演进的内生规律，更折射出国家治理模式的范式转换，其结果是治理逻辑本身也开始在数智技术的作用下被重新书写。特别是在生成式人工智能技术突破性发展的背景下，政府治理正面临从流程再造向认知重构的范式转换。

然而，这种制度转化并非单纯的“技术推动-效率提升”线性路径所能涵盖。当前，数字政府建设的现实问题表现出显著的结构性张力。平台建设与流程再造在诸多领域已初见成效，与此同时，政策体系碎片化、数据确权与共享机制失灵、责任体系模糊、技术主导偏离公共性等问题亦日益凸显。这意味着，数字政府发展不再只是“工具理性”的问题，而必须上升为“制度理性”“国家理性”的问题。如何在不确定性日益增强的治理环境中，将数字化转型嵌入到国家治理体系的深层逻辑之中，成为当前的关键命题。

也正是在这一语境下，数字政府的“国家使命”必须从根本上进行重估。这一使命不应仅被理解为“行政手段的现代化”或“服务水平的提升”，而是应视作中国在应对全球技术竞合格局、实现制度现代化、构建治理韧性和政治合法性基础上的一项系统性国家工程。其本质是通过“制度-技术”耦合，建立一个在数据流动中完成权责配置、在算法框架中形成治理共识、在平台架构中落实治理能力的全新治理形态。数字政府不仅服务于现有国家体制的运行，也正在生成一种全新的国家组织逻辑与政治合法性技术。

此外，在国家发展战略体系中，数字政府正逐步从“政策执行”角色上升为“战略规训”与“政治引领”的角色。在面向“十五五”的新战略起点上，数字政府不仅要回应社会运行效率与治理成本的问题，更要对国家能力边界、制度变革路径、政社互动模式、公民权利保障作出回应。如若数字政府仅停留于事务性效能提升、管理技术优化的层面，不仅难以回应治理体系现代化的宏观诉求，也可能陷入“数治内卷”与“技术依赖”的制度困境。

因此，站在这个关键的历史交汇点上，重新诠释数字政府的国家使命，核心在于跳脱“治理工具”的框架，转向为国家建构的制度杠杆。这种建构不仅涉及对传统行政体系的重塑，更关乎如何在数智时代完成国家形态、政治秩序、社会结构与治理范式的再组织。至此，数字政府不只是“国家能力的技术延伸”，更是“国家制度的再生产机制”。

由是观之，数字政府的发展进入到了一个“再定位-再塑造-再跃迁”的关键时段。我们需要超越既有经验型、政策型的理解框架，回到“国家建构”这一核心政治命题中去，理解其在国家认同生产、制度合法性构建、治理结构重组中的深层价值。这不仅是一个时代赋予的重大课题，更是中国走向现代治理体系和治理能力现代化所必须穿越的理论高地与制度考验。

二、从工程逻辑到制度理性：数字政府需要一种治理自觉

“数字政府”一词在过去几年中迅速获得政策热度、技术资源与社会关注，背后的推动逻辑主要来源于“工程型思维”的强势主导。无论是以政务信息化为抓手的建设型平台整合，还是以数据驱动为目标的流程再造与事项联办，其背后的深层思路，始终是“任务式、项目化、工具性”的操作路径。这种工程逻辑固然在初期具有显著的动员力与执行力，但在平台趋于饱和、业务逐步复杂、技术深度嵌入制度之后，其局限性亦愈发显著。多位与会专家批判性指出数字政府建设中“重建设、轻制度”“重工具、轻治理”的问题，强调组织与制度理性回归的迫切性。

工程逻辑的核心假设是可以通过系统部署、技术接入、指标达成，快速实现政务运行效率的跃升。这种方式在一段时间内有效地推动了数字化设施从“有没有”向“快不快”的阶段性跨越，也构成了数字政府“可视化成果”的主要来源。然而，随着数字治理深入制度核心，问题的性质已不再是“建不建”的命题，而是“怎么管”“谁负责”“机制何以运转”的制度性追问。即便一个部门能够实现事项的“掌上办”“秒批件”，但若其背后的权责划分依然模糊、数据孤岛持续存在、治理逻辑未有本质改变，则其所谓“数字化成果”很可能只是传统治理逻辑的一次外在包装。

目前，我们在不少地方实践中可以看到，“数字政府”建设表现出明显的工具滥用与手段、目的倒置现象。平台越建越多、系统越用越杂、数据越收越碎，加剧了治理负担、资源浪费和责任错位。更甚者，在缺乏治理理念引导下，技术应用沦为政绩工程、考核对策乃至治理形式主义的温床。这些现实图景提醒我们，数字政府建设亟须从工程逻辑的路径依赖中抽离出来，重返制度理性的根本路径，建立一种更具自觉性的治理理性。

所谓“治理自觉”，并非对技术的排斥，而是强调技术纳入制度体系时所应具备的规范意识、边界意识与公共性意识。它要求数字政府不只是工程建设者，更是制度塑造者、公共规则的维护者与合法性机制的再生产者。在数字政府中推动协同治理，不应仅仅理解为数据接口的打通、系统后台的对接，更应聚焦于制度权限的再划分、责任链条的再编排与行为逻辑的再定义。以此来看，数字政府不是“政务+技术”的简单组合关系，而是一个牵动组织结构、权力分布、制度正当性的深层治理再组织过程。

实现从工程逻辑向制度理性的迁升还意味着要建立起对“治理目的”的深刻反思机制。工程逻辑的惯性往往导致目标技术化与指标化，倾向于将效率视为评价标准，而忽略了公共治理的根本目的是维护公共利益、促进社会协调发展和保障公民权利，是人类社会对“善治”的共同追求。这种效率主义的治理模式，可能在短期内拉高服务响应速度，却难以有效回应复杂社会中多元主体的差异性需求，反而掩盖了制度结构性缺陷的修复时机。

制度理性并非否定工程能力，而是对其边界与角色的合理界定。它主张以制度规则来规训技术行为，以权责体系来指导平台设计，以公共目标来评价算法效能。在此基础上，我们才能真正建立起以“制度自洽、责任清晰、权责对等、数据可信”为支撑的数字政府基础结构，从而使其成为国家治理体系现代化的有效支点，而非治理形象工程的舞台装置。

简言之，“治理自觉”的这种转向要求我们不再满足于建成系统、开发应用、上线模型的可量化成果，而要重视制度能否容纳技术的多样性，技术能否回应制度的价值底线。当数字政府的制度理性成为共识，其自身才可能从“治理工具”真正演化为“治理主体”，并在治理现代化的历史进程中占据应有的核心位置。

三、大语言模型影响下的政务边界模糊与责任再造

以DeepSeek等大语言模型为代表的生成式人工智能（GenerativeAI）技术作为当前第五次科技革命的前沿成果，正在以前所未有的速度嵌入政府治理的各类场景。关于生成式人工智能与算法治理的议题在本届论坛亦引发热烈讨论，特别聚焦于DeepSeek等技术影响下大语言模型嵌入政务服务的权责划分与伦理应答。从政策咨询、舆情研判、文本生成到热线应答、决策辅助，AI系统正在取代人类在行政事务中的部分“认知劳动”。如果说大数据和自动化系统更多改变的是信息处理的效率，那么生成式人工智能带来的，则是对行政判断、治理责任和制度边界的深层干预。它不再只是“工具”，而正在转化为公共治理结构中的“准行为体”，挑战既有制度设计的权责逻辑与伦理结构。

这一变化首先体现在“行政判断权”的技术转译上。在传统制度框架中，行政决策的合法性来源于责任主体的明确可追溯性，即有主体、有权责、有程序。而AI系统的引入使得一部分“判断”从公务员个体迁移至AI智能体输出，尤其在涉及政策匹配、风险预警与文本生成等高频事务中，AI生成结果已成为决策依据的一部分。在实践中，我们看到AI问答系统成为政务热线前台的主要接待工具，市民的诉求首先由模型判断是否转派、如何分类，并直接影响办理路径与效率。这种“前置判断”的外包，模糊了“决策责任”与“算法建议”之间的界限，也使“谁对结果负责”这一公共治理的基轴问题变得日益复杂。

更进一步，边界的模糊并非仅在技术操作层面，而是逐步渗透进制度结构。传统制度是基于人作为行动者设定的权责链条，而AI系统并不属于任何行政职务序列，其行为结果多以“技术支持”之名绕过问责路径。当AI模型的“输出”引发社会后果，相关责任的归属往往难以清晰界定——是算法设计者、平台部署者，还是应用方政府？这一责任链的断裂正是当前数字政府风险治理面临的主要隐患。

更重要的是，生成式AI的嵌入还改变了治理主体间的互动结构。在一些地方政府推动“AI公务员”试点的情境中，大模型被赋予处理日常行政事务的执行权，公务员则变为审核、纠错与管理模型的“人类协作者”。这意味着角色反转：过去人是决策的发起者与执行者，技术是工具；而现在技术成为处理主体，人则退居“技术校准者”。在这种机制下，制度对“权力行使与责任承担一致性”的要求遭遇技术失配，传统的层级治理机制与问责体系亦因此面临张力。

这种结构性挑战要求我们重新理解公共治理中的“责任再造”。不能简单地将AI工具纳入现有监管体系中，也不能将其当作“新兵器”置于传统权力体系之下，而是要从技术-制度耦合的角度出发，构建一套适配人机混合治理的新型责任架构。首先，应明确AI介入公共事务的程序性约束，对不同“深度参与级别”的场景设定分级责任划分制度；其次，应加强算法可解释性与溯源机制建设，避免形成“黑箱辅助”的技术治理死角；再次，应确立“协同责任”原则，即人在机器决策链条中的地位不可替代，所有依赖AI判断的行政行为，其最终归责依然应落实于有权职的人类行政主体。

应对边界模糊与责任重构的挑战，数字政府建设需要在三个层面实现理论突破与实践创新。首先是主体性重构层面。必须明确AI在政府决策与服务中的工具定位，建立“人在回路”的决策框架，确保关键决策权始终掌握在人类手中。特别要警惕技术崇拜与责任外溢倾向，防止将本应由人类、政府承担的公共责任转嫁给算法系统。其次是治理机制层面。需要构建适应人机协同特征的新型治理机制，包括算法透明与可解释性规则、数据质量与偏见监控机制、决策过程的再中介化措施等。最后是价值保障层面。应将公平、透明、问责等公共价值原则前置嵌入AI系统设计，确保技术应用始终服务于公共利益最大化目标。

因此，生成式人工智能对数字政府而言，不是效率的自然延伸，而是责任结构的制度挑战。在其带来“加速治理”的同时，也强迫我们思考一个更深层的问题：在人机共治的时代，公共权力的行使与责任的承担应当如何重新匹配？唯有在法理秩序与制度伦理的层面重构治理边界与责任逻辑，数字政府才不会滑向技术裹挟的歧路，而能真正成为现代国家治理转型的稳固基石。

四、走向何种智能国家？关于数字政府未来范式的若干判断

随着数据、算法与平台成为治理基础性结构要素，数字政府的未来走向已超越“电子政务升级版”的逻辑范畴，而逐渐走向一种新的国家治理形态，“智能国家”的制度原型日益浮现。本届论坛亦有不少发言探讨了数字政府与智能国家的演化逻辑，提出从平台治理走向国家治理范式重构的新趋势判断。那么，核心问题在于，我们究竟走向的是何种类型的智能国家？其内在逻辑与制度张力为何？哪些趋势是可预判的？哪些风险需要提防？这些构成了本届论坛探讨的数字政府理论建构的前沿命题。

首先需要澄清的是，“智能国家”并非简单指以人工智能支撑的治理系统，而是一种以数字主权、智能决策、系统联通与平台统筹为核心的新型国家形态。这一形态的显著特征，不仅体现在行政效率的技术提升，更表现在治理逻辑、制度形态与国家合法性建构路径的深层演化。在这一进程中，国家不再仅以法律、制度与组织架构为治理工具，更借助数据流、平台结构与模型推演，实现对社会的实时感知、预测与干预。这意味着，国家的“行动单位”从科层官僚逐步过渡到“人-机-数”复合体，其统合逻辑也从“程序控制”转向“算法规训”。

当然，数字政府走向“智能国家”的过程极易产生结构性偏移，其风险源于范式转换过程中的治理失衡。一种可能的路径是“算力国家主义”的形成，即技术主导下的国家调控愈发依赖模型推演、指标评价和风险画像，导致政策制定脱离公共协商而滑向技术封闭性判断。在这种模式下，政府不再通过法定程序形成判断，而是依赖模型得分、风险评级等技术结果进行干预。这种模式虽有高度执行效率，但却可能以“科学中立”之名规避政治协商与公众参与，形成新的“合法性赤字”。

另一种路径则是“平台治理国家”，即国家以平台为治理中枢，数据资源成为国家-市场-社会三者关系的再分配依据。这一治理结构强调平台的制度嵌入性与中枢协调能力，如政务云、城市大脑、数据中台等系统，在调度人、财、物的同时，也开始调度公共情绪、行为反馈与风险信号。在此逻辑下，国家角色更多体现在“平台架构师”与“算力调度者”的双重身份之中，其制度工具也从法律规则扩展至数据规则、接口协议与算法标准。

第三种可能路径是“智能社会国家”，即数字政府范式逐步过渡到更广义的社会治理重构，行政边界趋于消散，国家嵌入社会的路径日益数字化、网络化与即时化。在这一形态下，公共权力不再集中在线下科层结构中，而是通过智能问答系统、实时响应平台、数据众包机制等方式广泛分布于社会各界。这一趋势看似提高了治理敏捷性与社会韧性，但也带来“治理失重”的隐忧：当权力无所不在而责任模糊不清，当国家通过技术不断“在场”而主体不再清晰可见，智能国家是否还能维持传统意义上的权力可问责性与政治可见性，将成为必须直面的命题。

因此，从范式视角判断数字政府的未来走向，至少应当从以下几个方面保持清醒：其一，应拒绝“技术决定论”的线性预设。数字政府向智能国家的演化，并非自然过程，而是制度选择的结果。我们必须重申制度在治理技术嵌入过程中的主导性，避免被动适应、路径依赖或技术裹挟。其二，应关注治理范式转换过程中的价值嵌入机制。在大模型、数据中台、智能调度系统广泛应用的背景下，技术方案必须回应公共价值，而非仅仅追求效率极大化。否则，“理性治理”的幌子就可能掩盖对弱势群体的结构性忽视。其三，应系统重构人机协同下的治理权责体系。随着“半自动政府”逐渐成为现实，如何在智能介入中确立“责任不转移”的制度基线，如何让“人类裁判”优于“技术预测”，将直接关系国家治理的合法性与伦理基础。其四，应从国家建构的宏观维度理解智能国家的演化逻辑。数字政府不是行政流程的升级换代，而是国家组织能力的重新编码。在此意义上，数字政府的未来不应以效率为核心标准，而应构建精准治理、责任有序、程序可查的制度体系。

在“十五五”谋篇布局之际，数字政府所承载的国家任务已远非“行政优化”可以涵盖。我们正站在治理范式转折的十字路口，通往何种“智能国家”，不仅取决于技术多强、平台多全，更取决于制度之魂、治理之道、国家之本的再确立。唯有如此，方可在智能时代的不确定性中守住公共理性与政治秩序的底线。

五、结语：数字政府的第二曲线——面向“十五五”的战略再出发

数字政府在“十四五”期间完成了从系统搭建到流程再造的初步跃迁，确立了以平台治理、数据治理与技术赋能为核心的治理结构雏形。然而，随着实践推进日益深入，制度滞后、责任漂移、技术异化等问题日益显现，其内在发展逻辑已走至瓶颈与转折的临界点。本届论坛的诸多学者呼吁数字政府应超越“技术升级”路径，迈向制度重构与治理协同的战略再定位。这意味着，数字政府若要在“十五五”时期继续发挥引领作用，必须突破从电子政务到数字政府的工程式惯性的“第一曲线”，开启一条以制度重构与国家能力重塑为核心的“第二曲线”。

所谓“第二曲线”，并非技术的升级换代，而是一种战略性的思维迭代与制度再塑。它的核心在于：不再仅仅将数字政府视为一项技术性、工具性的管理项目，而是将其更深层次纳入国家治理体系与治理能力现代化的整体构造中，以制度逻辑替代工程逻辑，以治理伦理回应技术赋能。换言之，从“建平台”到“建制度”、从“强功能”到“强责任”、从“快治理”到“深治理”的战略再出发，才是真正意义上的数字政府升级。

首先，“第二曲线”要求我们确立治理目标的整体性转向。在“第一曲线”中，数字政府的绩效评价多依赖事项上线率、用户满意度、流程简化程度等“可量化指标”，然而这些指标所反映的，仅是行政流程优化的表层成效。未来，应将数字政府的价值判断基线上移至更具结构性与可持续性的治理议题。例如，权责体系是否重构成功？制度边界是否适应技术扩展？算法是否嵌入公共价值？数字化改革是否推动了真正的行政协同与法治嵌入？只有这样，数字政府才不会止步于政务效率的边界，而真正成为制度变革的推进器。

其次，“第二曲线”呼唤技术系统与治理系统的协同进化。“十四五”期间出现的一大悖论是：平台越搭越多，但制度整合却愈发困难；数据越集中，协同反而越弱。这从根本上反映出技术系统运行速度与制度响应能力之间的不匹配。因此，“十五五”阶段的关键任务之一，是推动制度与技术的深度融合。政府不能再作为“外部用户”临时接入技术成果，而应主动成为“制度设计者”与“技术治理者”，从顶层规则层面重建技术标准、接口规范、权责分配机制，实现从“技术迁就制度”到“制度驾驭技术”的结构逆转。

再次，数字政府的再出发也意味着政治合法性基础的重塑。在“第一曲线”中，数字政府主要通过“服务可及性”与“事务便捷性”获得群众认同，而“第二曲线”则必须在公共性、透明性与问责性层面重建政治信任逻辑。换言之，技术驱动必须服从于公共价值目标，数据治理必须嵌入政治治理正当性结构。例如，在AI辅助决策、数据画像分发、算法推送等场景中，政府不能只强调技术效能，还必须明确责任主体、强化社会参与、建立算法监督机制，避免形成“无主体治理”的合法性空洞。

此外，“第二曲线”的开启也需要国家能力的体系化重塑。不是所有地方都具备推进高水平智能化治理的能力，数字鸿沟不仅体现在市民之间，也体现在政府系统内部。因此，“十五五”期间必须加强国家在数据基础设施、人才体系建设、地方治理数字能力等方面的战略统筹，推动形成一套“能力差异可识别、政策扶持可落实、跨区域协同可持续”的治理新机制。

面向未来的战略再出发也意味着数字政府研究范式的系统更新。从“最佳实践提炼”到“制度逻辑建构”，从“应用案例归纳”到“范式路径分析”，从“特色经验挖掘”到“知识体系自主构造”，学术界需承担起构建中国式智能国家理论框架的责任。我们需要的不仅是技术指南与应用蓝图，更是一套能够支撑中国数字治理未来发展的制度语言、政治哲学与价值体系。

一言以蔽之，数字政府的未来不是简单的“深化应用”或“持续建设”，而是一次深刻的制度性再定义。它既是对过往“数治经验”的系统提炼，也是对即将来临的“智能国家”形态的前瞻构建。在“第二曲线”上重启，不仅关乎治理方式的革新，更关乎国家治理理念、路径与能力结构的整体再塑。这条曲线，通往的将不只是更快的政府，而是更可信、更可问责、更有治理内涵的现代国家。

参考文献略。

文章来源：《公共管理学报》2025年5月20日网络首发

文章作者：黄欣卓，女，哈尔滨工业大学经济与管理学院副编审，研究方向：社会科学理论与方法、科研管理；董昌其，通信作者，男，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生，研究方向：人工智能与数字政府、应急管理。