2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）印发实施，明确提出要统筹构建规范高效的数据交易场所，引导多种类型的数据交易场所共同发展。自该政策发布实施以来，各地区、各行业积极参与到数据交易市场建设热潮之中，数据交易场所迎来“风口”阶段。目前，各地数据交易场所建设模式多样，有地方政府主导或支持的，有依托头部企业成立的，也有经营主体独立运营的，如此多种模式共存，存在公共属性和市场属性定位不清晰、缺乏统一规范管理机制、监督管理缺失等问题。为构建优势互补、梯次发展的交易场所建设格局，形成互联互通的全国一体化数据交易场所体系，应结合我国现阶段数据交易场所发展特点，立足国家级、区域级和行业级交易场所的不同定位，充分发挥各类交易场所作用，推动交易场所错位发展，助力构建全国统一的数据要素大市场，加快推动数据要素“供得出”“流得动”“用得好”。

一、国内外数据交易市场研究及建设现状

（一）研究现状

⒈国外数据交易市场研究现状

国外对数据交易市场的研究主要聚焦在数据共享开放和数据流通交易模式等方面。当前，已有多个国家建立统一的数据开放共享平台，并集中开放可加工的非敏感数据集和工具集，以此发展多元数据交易模式。在数据流通交易模式方面，以数据中介和经纪商链接数据交易产业生态已经成为欧美国家的主流。欧洲建立了数据中介制度，认为由数据中介可促成数据供需双方的数据共享和交易。美国数据交易经历了从市场集中交易向数据经纪交易的转变。国外研究学者认为，在数据交易平台和交易者外，需要专门设立独立于交易平台的第三方经纪机构，即数据经纪人。数据中介和经纪人作为参与流通交易的主体，从数据源头处收集、集聚、分析、加工各类信息，进而生产数据产品和服务等。培育有资质、有能力的数据经纪人群体，将会推动数据资源应用场景的挖掘与价值实现，这些是解决数据要素市场难题的关键。

⒉国内数据交易市场研究现状

国内学者着重强调构建全国数据要素统一大市场的必要性，并提出结合现阶段发展实际情况，分层分级布局全国数据交易市场的实现路径。陈兵和赵秉元提出，应整合各类数据交易中心和平台，设立全国性的数据交易所，由国家统一管理和建设，制定统一的数据交易平台规则和数据全生命周期管理的标准。欧阳日辉提出，应考虑在京津冀、长三角、粤港澳和成渝经济圈等重点城市群组建政策性、全国性的数据交易所，同时鼓励和支持条件具备的副省级以上地方组建本地区数据交易中心，开展试点示范。杜平进一步认为，应规划建设“国家级-区域级-行业级”三级数据交易市场，设立国家级数据交易场所承接全国性、示范性数据交易运营和监管工作；重点面向数字经济发达以及区域辐射带动效应广的地区，优化整合布局区域性数据交易中心；建设具备行业特色的行业性数据交易平台，推动行业内数据整合和共享利用。林琳等同样提出了全国性市场与区域性市场、综合性市场与行业性市场、场内市场与场外市场的统一、多层次市场建设方案。

综上，数据交易场所是数据经纪业务以及数据流通交易可信互通、集约高效的核心枢纽。学界就推进全国一体化数据交易场所体系建设，加强数据交易场所的顶层统筹、互联互通基本达成共识，有很多学者给出了统一数据要素大市场建设的政策建议，强调统一确权、统一规则、统一标准、统一安全，以及厘清数据权属、破除市场壁垒、完善数据定价与监管、保障数据安全等。但目前学界对数据交易场所体系还未有系统化的研究，对于交易场所总体布局、场内与场外的生态关系、具体互联互通路径也鲜有涉及。

（二）建设现状

⒈国外数据交易市场建设现状

国外并没有数据交易所的概念，多以数据交易中介平台的形式进行数据交易，采取完全市场化模式。数据交易产品主要集中在消费者行为趋势、位置动态、商业财务信息、人口健康信息、医保理赔记录等领域。国外的大数据交易中介平台大多自2008年前后开始起步，既有美国的BDEX、Ifochimps、Mashape、RapidAPI等综合性数据交易中心，也有很多专注细分领域的数据交易商，如位置数据领域的Factual，经济金融领域的Quandl、Qlik Data market，工业数据领域的GE Predix、德国弗劳恩霍夫协会工业数据空间IDS项目，个人数据领域的DataCoup、Personal等（参见表1）。除专业的数据经纪机构以外，国外很多IT头部企业依托自身庞大的云服务和数据资源体系，也在构建各自的数据交易平台，以此作为打造数据要素流通生态的核心抓手。

⒉国内数据交易市场建设现状

近年来，国内一批数据交易所、数据交易中心、数据交易平台（以下统称“数据交易机构”）相继涌现，据统计，包括港澳在内已经成立或正在筹建的数据交易机构多达53家。从数据交易机构股权架构看，全国数据交易机构普遍采取“国有资本+民营资本”共同持股的股权架构，运营方式以“政府指导+国资入股+市场化运营”居多。从数据交易机构地域分布来看，主要集中在京津冀、长三角、粤港澳和部分中部经济较为发达的地区。各地数据交易场所建设总体呈现遍地开花、竞相绽放之势，但在促进数据高效流通交易、赋能数字经济方面仍显动力不足，存在布局散、标准乱、定位模糊等问题。

二、全国一体化数据交易场所体系总体考量

（一）发挥三项作用

⒈推动建设统一数据要素大市场的有力抓手

加快建设全国统一大市场是从战略和全局高度作出的重大决策部署，是构建新发展格局、推动高质量发展的基础支撑。数据要素市场是全国统一大市场的重要组成部分，数据交易场所作为数据要素流通交易可信互通、集约高效的重要数据基础设施，是数据要素市场的核心枢纽。通过构建全国一体化的数据交易场所体系，一方面有利于消除地区间数据交易标准不一致，减小数据要素跨区域流通的制度摩擦，为市场机制的发挥提供制度保障；另一方面能有效打击数据垄断行为，推动数据要素从平台内部自用转向跨平台互通互用，推动数据交易市场健康发展，使数据要素在更大范围畅通流动。

⒉落实数据基础制度打造数据基础设施的关键举措

“数据二十条”提出“统筹构建规范高效的数据交易场所”，构建集约高效、互联互通的数据流通基础设施。数据交易场所能够为数据流通交易提供专业化、集中式、具备公信力的场所支撑：一是为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境，有效降低数据流通交易的时间和成本；二是为数据售买双方提供法律保护和风险隔离环境，使得交易争端更易解决，促进数据可信流通交易和合规价值释放；三是有助于构建数据价格发现机制，保障数据在市场参与下逐步趋于公允价格，激活数据潜能，挖掘数据价值。

⒊提升我国数字经济全球竞争力的强大引擎

当前，数字经济已成为国家之间竞争的主战场。数据要素成为数字经济关键驱动。全国一体化的数据交易场所体系建设，将进一步统筹、联通全国数据资源、产品、服务，有利于更充分、更高效地激活数据要素价值，发挥全国数据交易场所体系对数据集聚规模效应和乘数效应的助推作用，促进数据要素在不同区域、行业和部门之间的流动，实现数据要素资源的优化配置，带动数据要素产业生态发展，提升不同数字经济业态和模式的市场价值，促进数字经济业态与模式的持续创新，不断提高数字经济的核心竞争力。

（二）坚持三个原则

当前，我国数据交易场所的建设阶段正处于类似证券市场建设初期阶段，应充分发挥举国体制优势，把牢发展“方向盘”，在市场培育初期加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，整体性推进我国数据交易市场高质量发展，坚持“全国一体、分层分级、互联互通”的三个建设原则，加强数据交易场所体系顶层设计和统筹管理，充分发挥规模结构效应、市场协调效应和功能整合效应。

“全国一体”，是指数据交易场所体系建设应以实现全国统一大市场为目标，实现监管主体、规则标准、登记结算等关键领域的统一。国内各地的数据交易场所应在全国统一多层次数据交易场所体系的框架下谋篇布局，降低数据跨部门、跨区域、跨行业的流通门槛，聚焦产业发展，提高数据流通效率和交易规模。

“分层分级”，是指在全国一体化数据交易场所体系下，充分体现数据流通利用的特性，根据市场专业化分工，划分国家级、区域级、行业级以及场外数据交易场所体系。各层级数据交易场所之间要明确分工、高效协同，相互递进、相互补充，充分利用现有资源促进不同层级之间的交易场所开展市场竞争，发挥多层次数据交易场所体系在我国市场经济中的重要作用。

“互联互通”，是指各层级数据交易场所之间，应该实现发行、定价、交易和监管等标准规则上的软联通，以及登记平台、流通平台、结算平台等基础设施上的硬联通，交易场所间彼此联通信息，打破区域、行业、部门壁垒，实现全国统一、集中报价、分散交易、统一结算的数据交易场所体系。

（三）统筹四类关系

⒈统筹“统一”与“分级”的关系

以构建全国一体化数据交易场所体系为目标，采用统一标准、统一规则，以实现打通“数据孤岛”、提升市场效率。同时，针对不同层级的数据交易场所的独特定位，鼓励其先期围绕一些不确定性较强、处于探索初期的领域开展差异化、多样化的探索，以激发创新活力。

⒉统筹“激励”与“约束”的关系

既鼓励创新、大胆探索，又要集约建设，避免盲目发展，在不打击地方开展数据交易积极性的基础上，坚持促进发展和监管规范并重，推动数据产品、应用范式、商业模式和体制机制协同创新，建立健全包容创新的容错纠错机制。

⒊统筹“发展”与“安全”的关系

数据流通交易是实现数据资源高效市场化配置的有效手段，应牢牢守住安全底线，坚持促进发展和保障安全并重，将安全治理贯穿数据供给、流通、应用全过程，建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系。

⒋统筹“场内”与“场外”的关系

场内交易注重安全合规，但在一定程度上限制了交易效率和创新空间，场外交易虽然合规性要求不及场内交易，但也为探索多样化的交易模式留出空间。应充分发挥数据场内外交易的独特优势，完善统一规范的数据流通规则，构建在使用中流通、场内场外相结合的交易制度规则体系。

三、全国一体化数据交易场所体系总体布局

结合我国数据交易场所发展现状，本研究提出布局统分结合、互联互通的数据交易场所“1+N+X”体系（参见图1）。“1”是指1个顶层的国家级交易场所，“N”是N个区域级交易场所，“X”是由政府或平台型企业搭建的若干个行业级交易场所或交易平台。依据“1+N+X”体系的布局推动数据要素形成统一规则、统一标准、互联互通的交易市场体系，旨在以国家级交易场所为牵引，打造全国一体化的数据流通基础设施和标准规范，解决当前数据交易所快速发展过程存在的共性基础服务缺失、流通交易规则不统一等问题。逐步开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享，实现跨交易场所的互联互通、高效协同，助力实现不同属性、不同来源数据要素的协同优化、复用增效、融合创新。

（一）“1+N+X”总体定位

⒈国家级数据交易场所

从目标定位来看，国家级数据交易场所定位为全国性法定数据交易场所，由国家数据主管部门会同有关单位进行综合管理和业务指导，在国家数据主管部门指导下开展交易规则制定、数据基础设施建设、数据登记存证、数据价格认定等共性、基础性工作。通过对全国交易场所进行业务指导和管理，推动市场合规发展、维护市场秩序，为市场多类主体提供共性基础服务，突出其公共属性和公益定位。

从成立条件来看，选取基础条件较好、规划理念先进、发展潜力巨大、示范作用较强的地区率先探索建立国家级数据交易所。结合现阶段数据交易所发展现状，面向北京、上海、深圳、贵阳等地方已成立的数据交易场所进行竞争遴选，通过适度竞争机制形成国家级数据交易场所体系。待市场发展相对成熟后选取交易场所活力指数等对交易场所发展情况进行科学评估，最终选择能够适应全国统一市场需求的场所承担国家级数据交易所职能。

从业务特色来看，开展全国性数据流通交易业务，制定完善全国性数据流通交易规则及标准体系，为区域级数据交易中心、行业级数据交易平台以及数据商等提供供需智能撮合、数据质量评估、数据定价指导等共性公共服务。发展审核认证监管国家级数据商，为国家监管部门提供基础性支撑保障。提供包括但不限于合规认证、登记发布、交易备案、争议仲裁、虚假交易发现和安全监管、资产凭证管理等服务。重点流通具有全国属性的数据产品和服务，专项设置专门交易板块。未来进一步考虑将国家级交易场所作为政府数据采购指定场所。鼓励国家级交易场所协同境内外数据商、第三方服务机构开展数据跨境交易合作，探索建设国际数据中心和离岸数据交易平台。

⒉区域级数据交易中心

从目标定位来看，区域级数据交易中心定位于本地公共数据以及特色数据产品和服务的流通交易，按照统一规则、统一标准对接国家级数据交易场所，鼓励区域级数据交易中心结合当地发展实际积极探索、大胆创新。区域级数据交易中心为多层次市场交易体系的有机组成部分，在实践中摸索形成适合本区域的数据产品和数据交易方案，特别是发挥区域级交易场所在公共数据汇聚方面的优势，激发其他类型数据流通。

从成立条件来看，各省、自治区、直辖市、计划单列市结合本地区实际情况，规划建设符合地区发展需要、具有地区发展特色的数据交易中心。区域级数据交易中心为非营利性机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市原则上只能设置1个数据交易中心并报国家数据主管部门备案，现有各地区数据交易机构按照国家统一要求进行优化调整。

从业务特色来看，区域级数据交易中心负责统筹推进本地区公共数据运营和具有本地特征的数据产品交易与服务，推动本地区公共数据、企业数据、个人数据融合开发应用及价值发现，具体职能包括开展本地区公共数据授权运营，开展公共数据与社会数据融合流通交易业务，制定完善区域或行业数据流通交易规则及标准体系，开展本地区数据产品和服务登记，强化本地区数据商的监督管理，形成有规模效应、有特色经验、可持续发展的地区性数据交易市场。此外，也可发展审核认证监管地区级数据商，为区域监管部门提供基础性支撑保障等。

⒊行业级数据交易平台

从目标定位来看，行业级数据交易平台定位于服务行业数字化转型和行业数据开发利用，助力数实融合发展，行业级数据交易平台原则上要依托国家级交易场所建设，是国家级交易场所的一个业务板块，按照国家级交易场所的监管要求和标准开展数据流通交易业务。同时，对于拥有特色行业数据的企业，即以市场化方式自建的行业数据交易平台，鼓励其对接和依托国家级交易场所，不断在行业特色领域走深做大。

从成立条件来看，鼓励金融、医疗、工业、交通、通信、能源、气象、农业等重点领域建设具有行业特色的数据交易平台，推动行业内数据要素高效流通、数字化转型和高价值转化，从而促进数据跨行业融合创新应用。

从业务特色来看，行业级交易场所多数以政府或平台型企业主导的行业数据流通交易平台为主。鼓励依托国家级交易场所设立电力数据、气象数据、电信数据、金融数据、交通数据、医疗数据、工业数据等业务板块，发挥数据富集型行业的优势，形成聚集效应，鼓励探索形成示范效应。支持行业级交易场所在探索交易范式、完善交易机制、搭建运营体系、繁荣交易生态等方面做出贡献。

（二）场外数据交易体系

场内交易模式便于数据交易的监管，易实现数据交易可溯源、规模化交易等。由于需求具有多样性，很多类型数据不便进行场内集中交易，如原始数据加工后产生的定制化数据产品。考虑到现阶段实际需求，总体上支持场外数据交易流通，以此来满足不同主体数据流通的多样化需求。积极探索完善数据场外交易信息披露和备案机制，规范引导拥有数据生态优势的头部企业建设数据交易平台，鼓励各类场外交易主体依托全国统一数据流通基础设施开展“一对一”交易或数据互换等场外交易，逐步引导场外交易转换为场内交易。但要注意规范场外交易模式，加强场外交易中的数据安全和隐私保护。在守住底线的原则上拓展数据要素市场规模，鼓励并积极引导场外交易向场内转移。

（三）各级场所的互联互通

现阶段数据要素市场发展处于探索期，应当允许、鼓励各类交易主体自行选择在不同场所进行数据产品和服务交易。国家级、区域级、行业级场内交易和场外交易之间是统分结合、互联互通的关系。在上述三类数据交易场所和场外交易各司其职的基础上，通过业务协同有效促进其互联互通，支撑公共、行业、产业等不同类型数据的流通交易。基于此，本研究提出的“1+N+X”数据交易场所体系存在“自上而下”和“自下而上”相结合的数据与业务双向协同联动。

从“自上而下”的国家级交易场所延伸到区域、行业级场所来看，国家级交易场所对区域级交易场所进行统一备案管理。国家级交易场所能够与区域级交易场所、行业级交易场所通过统一的数据流通基础设施和流通交易规则进行数据、业务互动，通过互动不断完善市场所需的共性技术、业务标准、基础设施建设工作。区域级、行业级交易场所接受国家级交易场所的监管，对于国家级交易场所需要的数据产品或服务开设专门的板块和通道进行业务与数据流通，同时经申请也可获取国家级交易场所回流的数据资源或产品。

从“自下而上”的场外、行业和区域到国家级交易场所来看，鼓励依托国家级数据交易场所的统一规则开展数据流通交易，引导场外交易的新模式、新产品和新业态进入场内流通交易，繁荣数据要素产业生态。行业级交易场所（平台）通过行业试点，选取典型优秀数据应用场景向区域级、国家级交易场所申报行业数据专区，也可从区域、行业交易场所选择交易需求较大、公益属性较强和流通频率较高的数据产品和服务在国家级交易场所上架。区域级交易场所对上也可以向国家级交易场所申请新增经验业务。

四、全国一体化数据交易场所体系推进路径

（一）启动数据交易场所试点

建议由国家数据主管部门会同有关单位组织数据交易场所试点工作，明确试点范围、试点评价指标、试点进度安排等内容。第一，确定试点范围。基于各数据交易场所建设情况，综合考虑国家推进数据交易场所高质量发展的政策要求，以及区域数据流通交易的发展战略、发展潜力等因素，确定试点范围。采取自主申报、审核推荐的方式进行试点征集。第二，制定试点评价指标。评价指标的设置应反映试点交易所的交易规模、交易品类多样性与专业性、交易活跃度、交易生态协同集聚性、区域辐射强度、行业带动作用和创新实践情况。其中，反映交易规模的数据，不仅是备案交易额，还要结合平台的交易资金流水。创新实践则可以从制度、业务和交易模式方面考虑，包括数据登记存证、数据价格认定、数据资产入表等制度或业务创新。第三，打造国家级样板。围绕评价指标，经过一两年的试点，总结形成可复制可推广的成功经验和有效模式，形成一套国家级数据交易场所的规则体系和运行机制，打造国家级数据交易所的发展样板。

（二）促进数据交易“软联通”

在数据交易标准规则层面，需要制定全国统一标准规则，实现各地交易场所在规则上的“软联通”。在准入标准方面，对建设主体、参与主体制定严格标准要求，统一准入门槛。在技术标准方面，规范数据交易场所的技术路线和交易标准，利用统一的跨平台隐私计算、区块链技术标准，形成跨平台数据资产和数据产品底层统一编码，让平台间产品和信息互联互通。在登记结算制度方面，通过国家数据要素登记管理制度，明确登记的目的、功能、主体、机构、内容、流程以及各方权利义务，形成上下一体化联通的数据登记体系。针对交易标的、交易流程、交易监管等环节，制定可操作、覆盖数据交易全流程的统一标准体系。

（三）加强数据交易“硬联通”

鼓励试点交易场所开展数据交易平台建设，不断夯实数据交易场所的平台功能，在平台建设技术体系、标准规范方面形成统一共识，促进不同地区、不同行业交易场所的互联互通，以及区域级、行业级交易场所与国家级交易场所的联动，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的共性服务和保障环境。同时，积极推进全国一体化数据登记平台建设，通过平台登记交易标的名称、内容简介、用途、使用期限等信息，打造“一地备案、全国通用”的数据登记体系，开展统一登记备案、统一授权存证、统一合规认证等核心共性服务。

（四）建立健全组织管理机制

一是强化组织领导，明确国家、地区数据主管部门、行业主管部门等在全国一体化数据交易场所体系建设中的组织领导作用，明确责任分工。国家数据主管部门会同有关部门统筹推进全国数据交易场所布局建设，明确各层级数据交易场所的定位和功能。地方人民政府、数据主管部门负责本地区数据交易场所建设，制定地区性数据交易场所建设实施方案，研究出台配套政策措施。行业主管部门负责在行业性数据交易平台建设、数据跨行业融合创新应用等方面给予积极支持。二是建立多级联动工作机制。在国家数据主管部门指导下，通过试点遴选出国家级数据交易场所，最终构建形成统一规则、统一标准、统一登记、统一监管的全国一体化数据交易场所体系，打造国家统筹协调、地方探索建设、上下一体化推进的新格局。

五、结论与展望

随着数据要素基础制度加快推进，相关配套政策体系持续完善，数据要素正加速赋能千行百业蓬勃发展。针对当前地方数据交易场所功能定位不明、重复建设、同质竞争现象明显，数据交易市场的部门壁垒、区域壁垒和产业壁垒依然突出等问题，本研究重点关注我国数据交易场所整体谋划布局，进一步优化数据交易场所体系顶层设计，提出全国一体化数据交易场所“1+N+X”的总体布局，为现阶段数据交易所提供了实践指引，揭示了各级数据交易场所互联互通的路径，为推进层次分明、相互递进、相互补充的全国一体化数据要素市场体系提供有益参考。

（来源：《电子政务》2024年第2期；作者：国家信息中心大数据发展部 窦悦，郭明军，张琳颖等；基金项目：国家自然科学基金资助项目“公共数据授权运营机制与方案设计”（项目号：72241434））