摘要：中国特色基层治理强调党的领导、以人民为中心、共建共治共享和实现人的发展的有机统一。本文从理论和实践相结合的维度，分析中国特色基层治理有效的重要意义、实践探索、面临问题和改进建议，认为基层治理有效是巩固党的领导、促进社会和谐、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。以理念、制度、机制、方法等创新为重点，中国特色基层治理有效不断推进，但在治理体制、治理方式、多元主体发挥作用等方面仍然存在需要解决的问题。新征程上，强化党在基层治理中的全面领导、更好发挥多元主体作用，进一步健全完善基层治理体系，是持续推进中国特色基层治理有效的重要路径。

关键词：中国特色基层治理；治理有效；治理体系；治理能力

基层治理是国家治理的基石，基层治理有效则构成国家治理有效的基础。在中国共产党的领导下，中国的基层治理坚持以人民为中心、集中力量办大事，有效避免了西方国家出现的社会撕裂、两极分化和中等收入陷阱等弊病，为创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”提供了重要保障，党执政的合法性基础由此积累和巩固，基层治理中的中国特色得以彰显。中国特色基层治理，是一种基于中国国情的基层社会治理模式，其本质特征在于党的领导，根本导向是以人民为中心，基本路径为共建共治共享，根本目标则为实现人的现代化（郝宇青，2023）。党的二十届三中全会对健全基层治理体系、完善社会治理制度作出系统部署，持续推进中国特色基层治理，在实践中不断总结经验规律，对于实现以中国特色基层治理有效推进中国式现代化具有重要意义。本文从理论和实践相结合的维度，阐述了基层治理有效的重大意义，梳理了当前中国特色基层治理的实践探索，进一步分析了实现中国特色基层治理有效面临的问题，并基于此提出对策建议。

一、国家治理现代化：中国特色基层治理有效的重要意义

推动国家治理和社会发展相适应是党的二十届三中全会作出的重要部署。区别于中国传统政治思想强调“统治者治理国家和处理政务”以及西方社会所主张的“控制、引导和操纵”，中国共产党人的国家治理坚持和贯彻马克思主义国家学说，积极探索政治统治与政治管理的有效性和有机结合性，探索不同历史时期两者之间及其与市场和社会之间的组合方式与实现机制（王浦劬，2014）。基层处于国家之“基”、构成社会之细胞，这一重要角色决定了其治理有效对于推进党领导下的国家治理现代化具有重要意义。

（一）基层治理有效是党执政的重要基础

一个执政党的执政基础是由多方面因素构成的，最核心的是民心基础。而与国家政权组织体系中的上层、高层相对应，基层因其处于国家与社会的结合部位而进一步构成基层社会（徐勇，2023），这就决定了基层向来与人民群众联系紧密。在全心全意为人民服务的宗旨下，基层构成党的执政之基、力量之源，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。只有以基层治理有效为导向，才能真正抓住民心这个最大的政治。人民群众通过有效的基层治理，对美好生活的向往将不断得到满足，继而增强对国家的信心、对党的信任，这也是巩固党执政基础的长远之计和固本之策。

（二）基层治理有效是社会和谐的重要基础

基层治理是群众感知公共服务效能和温度的“神经末梢”，直接影响政策落实和社会和谐稳定。一般而言，基层治理的中心任务在于为群众提供必要的生产生活设施和基本社会服务等公共品（谭秋成，2022），通过有效的基层治理，群众的急难愁盼问题及时得到解决，才能安居乐业。而基于逐步完善的基层公共安全防护网络、基层社会治安防控体系，以及不断提升的基层群众自治能力，基层社会治安水平得到有效提升，各类矛盾风险及时在一线化解，群众获得感、幸福感、安全感更加充实。基层和谐与社会长期稳定，为国家经济社会发展、人民安居乐业奠定了坚实基础，这与不少西方国家出现的经济增长乏力、政治极化严重、种族歧视凸显、暴力事件频发等乱象形成鲜明对比。在此意义上，中国特色基层治理有效是创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的重要基础。

（三）基层治理有效是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础

基层是社会的单元细胞，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。从一个实践维度看，国家治理旨在推动党和国家层面的发展理念有效落地，广大基层则是落实国家主张最广阔的平台和载体。因此，基层治理有效直接关系国家治理水平，是国家治理体系和治理能力现代化的直接表现和具体验证。概而言之，基层治理有效是国家治理活力和创新的“训练场”，通过有序引导群众自治，鼓励支持社会力量参与基层治理，有利于提升基层群众和基层组织民主参与的能力素质。基层是治理创新的重要源泉，不断涌现的各类治理方式，能够有效激发社会发展创新的活力，进而促进国家治理创新。实践证明，基层治理的能力越强，各类难点就越容易被打通，国家治理的全局基础就越牢固，由此国家治理体系和治理能力现代化不断实现。

二、理念变革与机制重塑：中国特色基层治理有效的实践探索

党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的重要论断，此后推进治理重心下移、资源下沉，构建基层社会治理新格局得到高度重视，这也预示着“治理”逐步取代“管理”，成为新时代基层治理最鲜明的特点。从管理到治理，是党的社会建设理论与实践的一次重要创新，后者更强调双向互动、多元参与、合作协商，以及法治理念、公开透明和体制机制创新（李强，2014），以此为引领，我国基层治理时间发生革命性变化，治理机制在改革创新中实现优化重塑。

（一）治理主体、治理模式、治理格局深刻转型

后工业社会转型进程中，社会开放性愈益增强，其显著特征是社会多元化的成长，由此政府单一主体肩负社会治理职责的时代正渐行渐远（张康之，2014），体现在基层治理中，是治理主体的多元化以及由此引发的治理模式和治理格局更新。在治理主体上，实现了从一元到多元的转变。更加重视鼓励引导社会、市场力量和公众参与，逐步形成多元主体优势互补、良性互动、协商共治的基层治理局面。尤其重视补齐社会组织发育不足短板，探索建立社会组织培育发展、党建指导、服务管理等工作机制，推动社会组织成为参与基层治理的重要力量。至2023 年底，我国共有社会组织88.2 万个，其中社会团体、基金会、民办非企业单位依次为37.3 万个、1.0 万个和49.9 万个。

在治理模式上，自治、法治、德治相结合的基层治理模式加速形成。其中，自治是目标、法治是保障、德治是基础，三者相辅相成、相互支撑（黄浩明，2018）。法治建设方面，紧跟基层治理新形势，从法律层面确立村（居）委会基层群众性自治组织特别法人资格。部分地区以地方立法形式颁布物业管理、文明促进、“接诉即办”等条例，夯实了基层治理法治保障。自治建设方面，不断完善基层群众自治制度，推进全过程人民民主向基层广泛延伸覆盖，人民群众在基层党组织的领导和支持下，依法民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，不断提升基层群众自治效能。德治建设方面，通过组织制定村规民约、居民公约，形成共同行为规范，引导基层群众自觉践行社会主义核心价值观。

在治理格局上，共建共治共享的基层治理格局加快建立。共建共治共享强调人人有责、人人尽责、人人享有，深刻体现了执政党对公共治理理念的吸纳认同（马庆钰，2018）。围绕构建基层治理新格局，各地坚持和发展新时代“枫桥经验”，综合运用多种方式，积极推进政府职能转变，发展基层民主协商，不断完善幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养的公共服务体系，将贴心服务送到基层、矛盾纠纷化解在基层。

（二）治理体制机制更加成熟，充分彰显制度优势

改革开放后，伴随着社会结构的深刻变化，执政党为了回应传统社队制及单位制式微之下党的基层组织出现的一定程度的边缘化、无根化问题，探索通过组织嵌入、体制吸纳、价值引领等方式，逐步构建了以党组织为核心的有机整合基层治理机制（孙柏瑛、邓顺平，2015），其实践形态表现为党委领导、政府负责、民主协商、社会协同，基层治理能力在此过程中稳步提升。

党委领导方面，坚持把加强党的全面领导作为基层治理关键，持续织密基层党的组织体系，提升党的工作能力，让党的领导有效嵌入基层治理，进而把党的组织优势转化为基层治理效能。政府负责方面，持续深化乡镇（街道）管理体制改革，构建简约高效的基层行政管理体制，全面提升基层行政管理和公共服务能力水平。民主协商方面，坚持“众人的事情由众人商量”，完善寓协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，找到人民群众意愿和要求最大公约数。社会协同方面，充分发挥社会力量作用，建立健全政府购买社会组织服务制度，制定社会组织承接政府购买服务目录，推动社会组织孵化体系建设，大力发展乡镇（街道）社会工作站，鼓励支持社会组织全方位参与基层公共服务供给。

（三）治理方式日益现代化，基层管理服务效能大幅度提升

经济社会的快速发展极大提升了基层社会资源信息密度，利益结构和关系渐趋复杂之下，提升基层治理的精细化、信息化和专业化水平势所必然。一方面，推进基层治理精细化。大力推广网格治理模式，在村（居）进一步划小治理单元，因地制宜优化网格设置，选优配强网格员队伍，依托网格开展常态化走访联系等工作，推动治理向基层拓展。在社会救助、特殊群体帮扶等领域，综合考量管理服务对象家庭结构、劳动能力等因素，建立健全工作台账制度，提升服务管理精细化水平。另一方面，提升基层治理信息化水平。紧扣数据时代发展要求，综合运用大数据、云计算等现代信息技术，助推基层治理精准分析、精准服务、精准监督，更有效地管理国家和社会公共事务。探索推进智慧社区建设，以现代信息技术为支撑构建社区管理服务平台，整合区域人、地、物等信息，统筹管理和服务等资源，促进公共服务智能化发展。

此外，进一步增强基层治理专业化。充分引入专业组织和人才参与基层治理，重点培育壮大专业社工机构和社会工作者队伍，发挥社会力量专业优势，探索完善社区和社会工作者、社会组织、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”模式，以高质量社会工作助推基层治理高质量发展。此外，一些地方在基层大力推进社会心理服务站、养老服务驿站、未成年人保护工作站等机构设施建设，积极引入专业人才，将优质服务递送到群众身边。

（四）治理保障更加有力，营造了健康可持续的发展环境

基层治理有效与强有力的资源要素保障密切相关，精细化、信息化、专业化治理时代尤其如此。实践中，围绕提升基层治理资金、人才、组织等要素保障，各地进行了积极探索，健康可持续的发展环境在此过程中逐步建立。其一，大力推动治理资源下沉。持续加强基层服务设施建设，提高社区养老服务设施、公共体育设施等的覆盖水平，更好满足群众基本公共服务需要。明确编制资源向乡镇（街道）倾斜，通过深化职能机构改革、设立社工站、在职党员回社区报到等方式，补齐基层工作力量短板。持续加大财政资金向基层转移支付力度，推进民生补助等直达基层，切实加强基层资金保障。其二，提高基层工作人员待遇保障。严格执行乡镇（街道）干部任期调整、最低服务年限等规定，落实乡镇机关事业单位工作人员补贴政策。加强城乡社区服务人才队伍建设，健全社区工作者职业体系，指导各地建立岗位薪酬制度并完善动态调整机制，解决基层工作人员“后顾之忧”。

除此之外，优化基层治理环境。坚持把选优配强村（居）“两委”班子带头人作为基层治理重中之重，严格入选标准，建立候选人资格联审机制，严肃换届纪律，让选出的“两委”真正成为基层治理的坚强核心。排查整顿村（居）软弱涣散党组织，切实改善基层政治生态，维护群众基本权益。大力推进向基层放权、为基层减负，明确社区工作事项清单，建立社区准入制度，让基层能够真正把主要精力用于服务居民群众。

三、分散与整合：推动中国特色基层治理有效存在的问题

在治理理论的发展过程中，多元、授权、分权等被认为是其重要内容，这在利于调动各方力量、汇聚智慧共识的同时，也不可避免地产生了分散与掣肘的问题，党的领导的制度优势由此凸显。然而，社会结构性变迁之下，体制机制优化重塑任重道远，体现在实践中，是党建引领体系健全完善、多元主体作用均衡性发挥，以及基层治理基础性保障等仍需进一步充实。

（一）党领导基层治理体制机制仍需完善

20 世纪80 年代初，以基层治理体制改革为契机，各地深入家户的党政机构的全面收缩，这在给予基层自治以制度空间的同时，也不可避免地造成了城乡基层组织化水平的降低。及至2010 年代初，国民经济经历高速发展之后亟待整合力量以统筹资源，为高质量发展蓄力。由此，长期注重“分权”的基层治理体制面临着分散有余而统筹不足的问题。

一方面，基层治理分散推进统筹不够。党委、政府各部门的工作几乎都要落实在乡镇（街道）、村（居），各部门在基层挂牌子、设机构、给任务，以至于“基层是个筐，什么都往里装”成为一个长期未能得到有效解决的问题。加之面向基层的工作多按条线推进，缺乏总体统筹，项目重复建设、资源浪费等问题突出。同时，作为联系基层最密切的一级政权，乡镇（街道）被动执行“条”上的工作任务多，知情权、参与决策权不够。但“条”上的决策一定程度上与基层工作实际和资源配置相脱节，“块”上统筹职责不够由此凸显。除此之外，随着城镇化、信息化的持续推进，人口流动速度日益加快、人户分离现象日益突出，新经济形态、新经济组织、新就业形态不断涌现，流动人口、新就业群体在分散管理思路下纳入属地管理服务不够、参与基层治理不足，以致“游离于体制之外”等问题突出。

另一方面，党建引领基层治理体系有待健全。旨在发挥基层党组织领导作用、统筹调度辖区资源力量的区域化党建制度尚未完全落实，有形覆盖多、有效覆盖少，并且基层党组织为辖区单位服务的意识和能力不强，经常性联系不够，缺少激励其发挥作用的载体和抓手。同时，基层组织体系向末梢延伸不够，以城市社区为例，社区党组织多建在社区居委会层面，但社区规模通常在两千至三千户、六千至九千人，仅仅依靠社区党组织和居委会往往联系服务不足。为了回应这一问题，在党和政府支持下，各地普遍建立了党员干部回社区报到机制，党员回社区报到的台账、报到的信息化渠道平台基本建立，但是“报到多、作用发挥少”等问题一定程度存在，党员回社区报到的制度设计初衷尚未完全实现。再者，基层党组织对社区组织机构的领导缺乏制度化设计，以业委会为例，当前社区党组织对其的领导方式、监督机制还不明晰，一些地区业委会与村（居）委会的关系存在冲突，如何加强基层党组织对业委会的领导仍面临现实挑战。

（二）多元治理主体作用发挥不均衡

多元参与是治理理论的重要主张，也是实现治理有效的关键途径。然而，不同主体的思维方式、资源禀赋，以及长期发展实践过程中所形成的路径依赖差异，政府、村级组织和群众在治理过程中所发挥的作用并不均衡。

其一，乡镇（街道）和城乡社区规模大小失衡。在城市，超大社区问题突出，社区规模大小尚未形成科学的划分依据和标准，一些城市治理单元过大、管理服务人口过多，导致基层自治组织超负荷运转。在乡村，随着人口流动、农村空心化等问题持续发展，一些自然村、行政村和乡镇的人口规模持续减少，一定程度造成了乡镇层面行政资源浪费和公共服务设施低效利用问题。同时，乡镇（街道）行政管理与村（居）自治边界不清。乡镇（街道）属于基层政权，村（居）委会是基层自治组织，1980 年代以来，国家政权设在乡镇、乡镇以下实行自治逐步为法律所认可（汪荣，2013）。但是近年来，由于村（居）委会经济职能的弱化，以及人口流动、人户分离等越来越普遍，村（居）委会与居民的利益关联趋于松散，前者更多时间和精力用来办理乡镇（街道）交办的事务，导致自治弱化、行政强化，群众认同感不足一定程度存在。

其二，村级组织和群众参与仍然存在瓶颈。一方面，村（居）的法人地位没有落实。村（居）委会是民法典规定的法人组织，具备相应的民事权利能力和民事行为能力。但是从实际运转看，其在人、财、物的使用上存在“说了不算”的问题。部分社区没有独立账户，资金使用程序烦琐，能够调动的资源十分有限。同时日常工作多停留在完成政府交办事项，围绕居民需求的发展动力和能力不足。另一方面，群众参与不足依然突出。法律法规规定的村（居）民会议、村（居）民代表会议等制度设计，在基层执行中流于形式，对居民的凝聚力、吸引力弱化，与居民的联系越来越松散。同时，由于群众与城乡社区的利益联接减少，“集体的事干部管”等现象和认识并不鲜见，一些地区基层治理往往以“积极分子”参与为主，“少数人参与”问题突出。

其三，社会组织参与基层治理的制度化设计还有欠缺。一方面，支持性社会组织、链接资源类社会组织、专业服务类社会组织、本土社会组织之间的相互协同不够，单兵突进多，体系化参与基层治理不足。另一方面，尚未建立地区性购买社会组织服务平台，社会组织参与基层治理清单目录、工作指引有待形成，同时专业性社会组织参与基层治理的渠道还不通畅，作用和潜力没有得到有效发挥。此外，社区社会组织在资金保障、责任明确、促进发挥作用等方面培育扶持不够，往往成为挂在台账上的“空壳”组织。

（三）基层治理运行机制亟待完善

理念更新、体制变革加之治理主体变化，决定了基层治理运行机制需要进一步优化完善。但传统以政府为中心的治理思维依旧强烈，进一步阻滞了运行机制革新。

治理内容与治理需求存在脱节。随着我国社会主要矛盾转化、家庭结构和就业形态变化，以及人口老龄化等新情况的出现，群众的需求也在不断发展变化。如，除了治安保卫、环境建设、物业管理等传统服务需求外，群众越来越关注高品质的社区居家养老、社区托幼、婚姻家庭辅导等服务，迫切希望能在身边精准、便捷地供给，但在目前基层治理中，对需求的新变化新发展关注不多，服务的内容与时俱进不够，有效供给不足。

对社会资本投入缺乏系统设计。在基层治理中，还存在把社会参与等同于社会组织参与的认知、把社区服务等同于政府主导的公共服务的倾向，对借助社会资本、市场力量推动基层治理存在认识误区。对社区服务的经济属性、“业态”属性理解不深，一些地方谈社会资本和市场力量色变，一定程度阻碍了基层公共服务水平提升。

基层动员机制不健全。由于党的组织体系向基层延伸不够，加之村（居）民会议等作用发挥不足，基层动员的组织体系还不够完善。同时，法律规定的村（居）委会下属的人民调解、公共卫生、治安保卫等相关委员会缺人、缺条件、缺项目问题突出，动员群众作用发挥不充分；由于社区存在行政化倾向，部分社区干部对群众的号召力、凝聚力不强。此外，主动发现和回应诉求机制不健全，部分居民对社区服务管理“无感”。

基层教育培训机制不完善。基层治理的任务十分繁重，涉及领域多、专业性强，对基层干部知识更新、素质能力提出较高要求，这就需要有健全完善的教育培训机制支撑，但目前面向基层干部，特别是城乡社区干部的教育培训体系还不完善，培训内容、培训机构、培训资源、培训方式等还比较粗放、随意性较大。

基层治理考核评价机制不完善。基层治理作为一项基础性事业，需要久久为功、持续发力，但一定程度存在“基层治理说起来重要，抓起来往后靠”的现象。必须发挥考核评价的“指挥棒”作用，更好推动强化基层治理。目前在党委政府层面，有关基层治理的内容在综合考核中权重不够，尚未成为“硬指标”；在整体统筹层面，基层治理考核内容分散、指标不够明确，约束性、引领性不强；在城乡社区层面，以居民满意度为核心的考核机制尚未建立，一定程度上还存在考核程序烦琐、流于形式等问题。

（四）基层治理的基础性保障需要加强

城乡社区干部配备和设施建设相对薄弱。人员方面，一些地区社区干部的年龄结构、数量匹配都存在较大缺项，也有一些地方出于财政压力考虑，增加社区干部配备的动力不足。设施方面，城乡社区基础设施薄弱的问题没有根本扭转，尚未建立相关设施建设标准，特别是在一些超大城市，养老托幼等机构设施、公共活动空间、社区服务管理用房等标准不高、配备不足。

资金投入刚性保障不足。在财政资金保障方面，智慧社区等信息化建设资金投入不足，社区公共服务设施建设项目相对偏少。特别是对乡镇（街道）层面购买社会组织服务的资金保障不足。此外，在利用社会资本投入方面，还没有形成制度化设计，吸引公益慈善资金投入的渠道和整体设计仍不完善，基层缺钱办事的问题比较突出。

法治、自治、德治失衡问题一定程度存在。一方面，街道办事处条例、物业管理条例、居住地报到制度等急需的法规还比较缺乏，业主委员会等新兴基层组织的法律地位还不明确，基层治理的法律法规还不健全。另一方面，“人情大于法律”的现象并不鲜见，违法成本低，法律的震慑效应没有形成。此外，奖励惩罚、福利优待与德治挂钩的机制还不健全，德治约束力还不强。

基层智慧化建设的整体效能不足。基层信息化建设分散推进，信息系统相互割裂、数据缺乏共享、数据孤岛效应比较普遍；基层治理数据库、基层治理平台等还停留在概念阶段，应用场景的开发设计与居民需求仍有差距；通过互联网、大数据、人工智能等现代信息技术精准联系服务群众、有效监督管理等还处于局部试点阶段，智慧化水平总体不高。

四、推进中国特色基层治理有效的对策建议

（一）加强党对基层治理的全面领导

推动建立基层治理领导推进和统筹协调机制。以各级党委社会工作部门的成立为契机，有效集成分散在组织、政法、宣传、农业农村以及相关行业部门的职能和工作，加强工作调度和整体设计，从根本上改变基层治理条块分割、分散推进、衔接不畅的问题，最大限度形成基层治理合力。

深入推进乡镇（街道）管理体制改革。理顺“条与块”的关系，更大程度赋予乡镇（街道）对辖区机构的统一指挥权、对辖区资源的统一调度权、对“条”上部门相关决策的事前参与权，改变“责多、权少、力量弱”的现状。系统梳理总结部分地区街道办事处立法的经验和不足，从国家层面整体推进街道办事处立法，明确街道办事处的定位、权责体系、工作方式、力量配备等，构建简约高效基层治理体制。

健全完善流动人口、新就业群体、新社会阶层参与基层治理的制度设计。结合流动人口、新就业群体等对经济社会发展全局的重要性和其服务管理工作涉及多领域、多部门的客观现实，研究制定有效参与基层治理的总体设计，加强“两代表、一委员”对流动人口等的联系覆盖、所在行业组织对新就业群体的联系覆盖、居住地乡镇（街道）对新就业群体的联系覆盖，加快网络服务管理平台建设，探索推行属地党建模式、居住地管理服务、居住地办理社会保障事项等制度，进一步密切党和政府与社会各层面的联系。

（二）发挥基层党组织的领导核心作用

推进基层党的组织体系向神经末梢延伸。打破把社区党的建设更多停留在居委会层面的工作惯性，构建社区、小区、楼院衔接顺畅、全面覆盖的组织体系，对体系延伸、组织建设、联系群众等进行统筹安排。同时，强化区域化党建的制度设计，研究制定加强基层区域化党建的指导意见，对属地单位、辖区机构、社会组织等向社区党组织报到、向社区开放资源等作出制度化安排，将企事业单位参与社区治理情况纳入履行社会责任报告内容，基层党组织定期向辖区单位上级报告其参与社区共建共治情况，明确基层党组织在促进辖区单位信息共享等方面服务辖区单位机构的具体内容和方式，促进基层党的领导更加有力。

落实社区报到“后半篇文章”。探索将回社区报到党员纳入所在小区、楼院党支部服务管理的制度设计，试点由所在单位党组织和所在社区党组织双重服务管理制度，并以退休党员为主体成立所在小区、楼院党支部，推进社区党员全面融入社区治理体系。同时，将党员回社区报到情况纳入组织生活会报告的制度设计。推动社区党组织结合社区治理实际需要，研究制定并动态调整社区需求清单，在整体推动党员干部回社区亮身份的基础上，打造储备有专长、有意愿、有资源链接能力的党员干部骨干队伍。此外，建立所在社区向党员干部单位反馈其参与社区治理服务情况的制度安排，推动党员回社区报到更加有效。

全面加强基层党组织对业委会等组织的领导。在地方实践探索基础上，坚持审慎发展原则，深入研究业委会的性质、定位、作用发挥方式，完善党组织领导业委会的制度设计，明确业务会与居委会的关系，确保将其纳入党建引领的基层治理范围。在地方立法的基础上，研究探索国家层面的物业管理条例立法，从法律关系上对其接受基层党组织的指导监督进行明确和细化。

（三）推动多元治理主体充分发挥作用

研究制定新时代乡镇（街道）和城乡社区设立标准。综合考虑人口流动、公共服务供给、行政资源配备等因素，优化调整基层治理单元的规模。在城市地区，统筹推进人口密集区域、条件复杂区域、管辖范围过大区域的超大街道、超大社区拆分工作，合理确定管理服务规模。在农村地区，结合人口规模、自然地理条件、公共服务供给等情况，重点优化乡镇行政区划设置，稳妥推进行政村建制调整归并，进一步优化服务供给。

明确乡镇（街道）行政管理与村（居）民自治的边界。研究梳理乡镇（街道）基层政府推动基层治理的主要领域、主要方式和手段，制定村（居）民自治范围和事项清单，厘清行政管理事项、公共服务事项与村（居）民自治事项的界限，确保有为政府与有效基层治理紧密结合、行政管理与基层治理有效衔接，防止村（居）民自治组织的行政化倾向，推动其既承接好上级交办的事项，也更好地在围绕居民需求提供服务上发力。

落实村（居）委会的法人地位。创新村（居）委会与群众利益连接的方式手段，借鉴国际通行做法，加快探索适合我国国情的居住区报到服务制度，将居民向村（居）报到与享受公共服务和个人信用相关联。研究出台落实村（居）委会法人地位的指导意见，稳妥有序推进村（居）委会对人、财、物的自主使用，围绕物业管理等群众急需领域，探索发展社区服务经济，增强自我管理、自我教育、自我服务的可持续发展能力。

创新群众参与基层治理的理念和方式。树立和推行群众参与基层治理是权利也是义务的理念，探索将参与社区服务、社区活动纳入学校、单位的报告范围，纳入个人信用体系，培养社区共同体意识。加强和改善居民参与社区治理的软硬件条件，在推动基层组织体系向群众身边延伸的同时，因地制宜建立群众身边的活动空间，方便群众参与。适应互联网时代的新要求，加快推进线上、线下相结合的社区服务体系，畅通与居民的沟通渠道。积极建立以需求为导向的社区服务供给制度，围绕居民需求深化公共服务供给改革，推进“政府为社区提供公共服务”向“政府按居民需求提供公共服务”转变。

健全完善社会组织参与基层治理的制度设计。研究制定推动社会组织参与基层治理的指导意见，对领导体制、参与内容、参与渠道、效能评价等进行制度化安排，推动社会组织向城乡社区提供技术、服务等全方位、专业化支持。推动各地制定社会组织参与基层治理目录，引导社会组织参与基层治理的方向。加强政府购买社会组织服务的统筹集成，推动地方建立统一的政府购买社会组织服务平台。更大力度推进乡镇（街道）建立购买服务制度，为社会组织参与基层治理提供场地支持、需求对接、信息推送等服务。推动社会组织参与基层治理生态化群落化发展，构建城乡社区层面本土化组织、专业服务组织、资源链接组织发展体系。进一步激活村（居）红白理事会、道德评议会、老年人协会等社区社会组织，加大财政资金保障力度，促进功能作用有效发挥。

（四）健全有力有效的基层治理机制

研究建立社区资源整合机制。整合各部门在城乡社区层面设立的机构，推动建立综合服务机构、综合服务空间，相关职能由综合服务机构统一承接。整合各部门在基层建立的协管员队伍、购买的服务岗位，改部门条线管理为乡镇（街道）、城乡社区统筹使用，补齐基层人力不足短板。推动政府各部门下沉到城乡社区的资金、项目整合，按照费随事转的原则，研究制定统一由财政打包、乡镇（街道）和城乡社区根据实际需要自主使用的制度办法，提升基层资金自主使用权。

完善基层服务供需对接机制。综合考虑居民需求的共性和个性特征，在国家层面基于共性特征、基本需要，研究制定国家基层治理基本服务目录并动态调整。同时，推动各地基于多元化需求，因地制宜制定地区基层治理服务清单并动态更新，真正把群众关心关注的事项纳入清单，把按需求提供服务做实做细。此外，着力加强服务阵地体系建设，推动高品质服务空间从社区向小区、楼院延伸，适度提高建设标准，提高群众幸福感、满意度。

加强社会资本参与基层治理的制度设计。强化推动社区服务业发展的顶层设计，增强宏观视野、经济思维，立足拉动内需、提高社区服务品质、促进社区服务业态发展等，对社会资本、市场主体参与基层治理进行整体设计，制定城乡社区服务市场准入鼓励支持目录，培育发展致力于城乡社区服务的品牌化、专业化、连锁化市场主体，推动社区商业服务与社区公共服务更好结合，形成推动社区服务大发展的强大动力。

优化基层动员机制。研究制定加强基层动员机制、提升基层动员能力的意见，进一步明确乡镇（街道）、城乡社区的动员职责、手段方式、载体抓手；优化基层动员组织体系，促进各类社区党组织、村（居）民会议、村（居）下属委员会、社区社会组织和志愿服务组织更好发挥作用，提升村（居）民组织化程度，重点育养一批自治类、服务类、管理类骨干社区社会组织；充分利用现代信息技术，改进和加强与村（居）民的联系，畅通基层动员的线上渠道。同时，推动各地提升基层应急能力，对应急机制、应急物资储备、应急场所建设、应急队伍建设、居民应急教育等作出制度化安排。

加强基层治理主动发现和诉求回应机制建设。坚持传统和现代方式并举，充分梳理归纳分析各地信访、市民服务热线等渠道反映的涉及基层治理的相关问题，落实入户走访、抽查审计、“两随机、一公开”检查等制度，及时发现基层治理中的苗头性、趋势性问题。充分利用大数据比对、历史数据信息排查等多样化手段，提升主动发现问题的能力，及时干预纠偏。同时，适应网络时代信息传播速度快、传播成本低、不可控因素多等特点，健全完善诉求快速回应机制，明确回应主体、回应程序、内容审核、信息发布等要求，提升舆情应对能力。

加快健全完善基层教育培训机制。充分认识乡镇（街道）、城乡社区干部在基层治理中的重要性，研究将城乡社区干部纳入干部教育培训体系的制度安排，推动各级党校、国家开放大学等建立培训机构、统一编制培训教材，制度化推行岗前培训和继续教育，创新培训方法，增强村（居）干部的政治素养、专业服务、群众工作和推动发展等能力。

系统推进基层治理的考核评价机制建设。强化基层治理考核评价，提升基层治理内容在党委政府考核中的权重，更好发挥考核“指挥棒”作用。加强统筹整合，统一制定基层治理考核评价指标，扭转部门分散推进状况。在城乡社区层面，探索建立以居民满意度为导向的考核机制，简化考核程序，重点围绕居民关切优化考核内容，提升考核效能。

（五）强化基层治理的基本保障

加强基层基础建设。人员方面，严格落实社区工作者配备要求，强化刚性约束，配齐配强干部力量。持续调整优化社区干部年龄结构，推进社区干部年轻化、专业化。同时，通过购买服务、购买岗位等方式，加快培育专业化的机构队伍，以社会化方式补充基层治理力量。设施方面，加强总体统筹，制定城乡社区基础设施建设总体规划，细化城乡社区基础设施建设内容、标准、布局，探索引入社会资本参与基础设施建设的制度安排，整体提升基础设施建设水平。

强化基层治理资金保障。推动建立基层治理资金稳步增长机制，探索设定基层治理资金占财政投入的相应比例，加大政府购买社会组织服务力度，保持购买服务的可持续性。进一步完善大型基金会等公益慈善组织与基层治理需求有效对接的机制、渠道，推动立足本土的社区基金会规范有序发展，促进公益慈善资金有效服务基层治理。研究建立市场主体面向基层治理领域履行企业社会责任的制度机制，逐步建立健全基层治理的多元投入机制。

推进基层治理法治化。加强重点领域立法，加快制定街道办事处条例、物业管理条例等法律法规，以制度形式明确村（居）民自治的范围和边界，明确基层党组织、自治组织对业委会、物管会等的领导、监督等职责，健全完善基层治理的法规制度体系。严格基层执法，围绕城乡居民日常生产生活，常态化推进城市管理、生态环境、交通管理等领域执法进社区，提升执法效力。推动基层法治宣传教育，推行村（居）法律顾问制度，探索村（居）工作合法性审查制度，把法治理念、法治意识贯穿基层治理的全过程。强化基层治理德治约束，推动德治文化与信用体系、权利义务相关联，坚决防止德治建设的形式主义倾向。

加强基层治理智慧化建设。深入推进智慧社区建设，建立健全统筹整合、推进落实、评估评价等机制，推动人工智能、大数据、云计算等现代信息技术深度融入基层治理，推动政府服务信息平台向村（居）延伸，建立全国统一的基层治理数据库和信息平台，推动各地结合实际开发符合基层需要的应用场景，实现居民广泛连接、政社有效互动、数据全面互联互通、服务便捷到位，通过数据赋能，全面提升基层治理智慧化程度。

五、结语

党的二十届三中全会系统部署了新时代进一步全面深化改革的目标任务，推进这一部署，中国特色基层治理有效至关重要。中国特色基层治理，强调党的领导、以人民为中心、共建共治共享和实现人的发展的有机统一。当前，与中国基层社会出现的诸多结构性变化相伴随，基层治理转型仍在持续（周庆智，2019）。转型时期，为了在激发社会活力、推进现代化进程的同时维护社会秩序和稳定，各地围绕基层治理有效进行了多样化探索，在此过程中，治理理念推陈出新、治理体系不断完善、治理方式日益科学和治理保障更加有力，中国特色基层治理有效取得长足发展。但与此同时，一些涉及党的领导和体制机制方面的问题仍然存在，深入探索强化党的全面领导，更好发挥多元主体作用，进一步完善基层治理体制机制的路径方法，对于在新时代新征程持续推进中国特色基层治理有效具有重要意义。

参考文献：（略）

作者：侯新毅：民政部政策研究中心副研究员、综合研究室主任；王 伟：民政部政策研究中心研究人员；湛礼珠（通信作者）：民政部政策研究中心研究人员

本文引用格式：

侯新毅,王伟,湛礼珠.中国特色基层治理有效：重要意义、实践探索和改进建议[J/OL].社会政策研究,2025,(01):98-109+135.

文章刊发于《社会政策研究》2025年第1期，转载请注明出处。